Administracja państwowa.

1. Zagadnienia ogólne. Problematyka administracji terytorialnej nie ogranicza się jednak do aspektów czysto organizacyjnych, mianowicie do tego, jak - w jednostkach terytorialnych, ukształtowanych wedle określonych zasad, przy przyjętej liczbie ich szczebli - rozdzielić zadania agend podporządkowanych bezpośrednio lub pośrednio rządowi i administracji centralnej, jak i te agendy zorganizować. Nie ogranicza się ona zatem do kwestii dekoncentracji administracyjnej (o której była mowa w rozdziale IV). Zarządzanie w skali terytorialnej posiada bowiem także szczególne aspekty polityczne, łączące się z potrzebą uwzględnienia w jej ramach udziału obywateli w wykonywaniu zadań publicznych.
Na kontynencie europejskim, przede wszystkim w modelu niemieckim, udział obywateli w administracji terytorialnej przybrał w XIX w. postać samorządu terytorialnego. Samorząd terytorialny, wraz z sądownictwem administracyjnym, stanowił, jak była o tym mowa przy okazji omawiania tradycji tego modelu, naturalne niejako uzupełnienie konstytucjonalizmu, a zarazem uzupełnienie centralistycznego modelu administracji terytorialnej, uformowanego w okresie absolutyzmu. Był zatem podstawową formą decentralizacji administracji (z punktu widzenia nauki o administracji publicznej i prawa administracyjnego) i równocześnie najważniejszą formą podziału władzy wykonawczej w państwie między rząd i samodzielne korporacje terytorialne (z punktu widzenia prawa konstytucyjnego i nauk politycznych). W każdym razie samorząd i decentralizacja w takim ujęciu to reakcja na centralizm absolutyzmu, a więc wymuszona lub oktrojowana forma podzielenia się przez rząd władzą z miejscowym obywatelstwem. Inaczej było w modelach angielskim i amerykańskim - a w odniesieniu do gmin także w modelu szwedzkim. Samodzielność określonych jednostek terytorialnych była tradycyjnie uważana za naturalną, a przez to oczywistą. Samorząd z natury rzeczy nie stanowi) tam formy decentralizacji, lecz dowód na tradycyjne istnienie, jak ją nazywają niektórzy, „niecentralizacji" jako zjawiska politycznego, znacznie wykraczającego poza kwestie samej administracji. „Niecentralizacja", znana nam także z polsko- litewskiej Rzeczypospolitej, była, trzeba to podkreślić, zjawiskiem naturalnym przed dobą absolutyzmu. Jest więc oczywiste, że zachowała się ona do dzisiaj w tych krajach, które nie przeszły przez etap monarchii absolutnej. Gdy dziś chętnie w wielu nawiązuje się do, stanowiącej jedną z podstawowych konsekwencji ogólnej zasady pomocniczości, idei pomocniczości państwa (a bardziej precyzyjnie: idei państwa pomocniczego), historycznie bliżej z nią do tradycji niecentralizacji, aniżeli do krajów, które przeszły przez stadium absolutyzmu. Ale paradoksalnie, właśnie dlatego idea ta zyskuje największe powodzenie w systemach z gruntu centralistycznych, choć - z łaski władcy - zdecentralizowanych w mniejszym lub większym stopniu. Chodzi bowiem przede wszystkim o samą filozofię urządzenia życia zbiorowego, bardziej nawet aniżeli o konkretny układ podziału kompetencji czy odpowiedzialności publicznoprawnej. Nie jest przypadkiem, że idea pomocniczości państwa stała się tak atrakcyjna w krajach postkomunistycznych.
Problematyka udziału obywateli jednostek terytorialnych państwa w wykonywaniu zadań publicznych nie ogranicza się jednak do instytucji samorządu terytorialnego, w powyższym klasycznym rozumieniu tego słowa - jako formy decentralizacj i władzy wykonawczej . Innymi formami zapewniającymi ten udział są: autonomia oraz federalizm. obie mają zabarwienie znacznie bardziej polityczne niż samorząd terytorialny, nawet w warunkach „niecentralizacji" - i odnoszą się w całości do sfery konstytucyjnej . W warunkach autonomii chodzi o podział (decentralizację) władzy ustawodawczej między parlament a ciała stanowiące jednostek terytorialnych, które wówczas uzyskują uprawnienia do stanowienia prawa rangi ustawy, wszakże przy zachowaniu jedności państwa. Z kolei federalizm oznacza podział suwerenności państwowej między państwo związkowe a jego części składowe. Dla porządku należy nadmienić, że przyjęcie rozwiązań autonomicznych czy federalistycznych nie wyklucza się rozwoju decentralizacji terytorialnej, lecz, przeciwnie, zwykle się z nim łączy. Federalizm jest rozwiązaniem klasycznym w tym sensie, że posiada ustalone, powszechnie przyjęte standardy, nawiązujące do instytucji pierwszej nowoczesnej federacji, jaką stanowiły Stany Zjednoczone Ameryki. Opiera się on na podziale suwerenności między federację oraz jej części składowe, noszące zresztą różne nazwy. Są to stany (czyli w osiemnastowiecznej polszczyźnie „państwa") w USA, Australii i federacjach latynoamerykańskich (Argentyna, Brazylia, Meksyk, Wenezuela), prowincje w Kanadzie, kantony w Szwajcarii, kraje w RFN i Austrii czy . Ta ostatnia nazwa znalazła zastosowanie w federacjach socjalistycznych, które w początku lat dziewięćdziesiątych przestały istnieć, co odnosi się zarówno do ZSRR i „dużej" Jugosławii, jak i Czechosłowacji. Federacja oznacza zatem państwo związkowe, to jest państwo złożone, w którego skład wchodzą jednostki składowe, również o charakterze państwowym. I państwo związkowe, i jego części składowe maj ą konstytucje i systemy własnych organów, w tym organów administracji. Oczywiście, między federacjami wystepuja dość poważne różnice, gdy idzie o zasadę podziału kompetencji między organy państwa złożonego i organy jego części składowych, może to być, jak w USA, zasada domniemania kompetencji części składowych, bądź, jak w Kanadzie, zasada domniemania kompetencji federacji. W pierwszym przypadku organy federalne są właściwe tylko w materiach enumeratywnie wyliczonych w konstytucji federalnej, a wszystkie pozostałe materie należą do organów stanowych, natomiast drugi przypadek opiera się na odwrotnej zasadzie - enumeratywnego wyliczenia materii zastrzeżonej dla części składowych federacji. Możliwe jest też konstytucyjne wyliczenie kompetencj i i federacji, i jej części składowych, jak to ma miejsce w RFN, gdzie federacja ma przewagę w dziedzinie ustawodawstwa, podczas gdy większość działań w dziedzinie administracji i wymiaru sprawiedliwości pozostaje w kompetencji organów krajowych.
W porównaniu z federalizmem, autonomia jest formułą znacznie mniej porównywalną w skali międzynarodowej oraz mniej klarowną. Może ona wystąpić w różnych kontekstach ustrojowych i spełniać różne cele polityczne, bowiem jej podstawowa cecha, mianowicie, prawo danej jednostki terytorialnej do posiadania własnego organu ustawodawczego, może być zrealizowane w różnych formach państwa. Autonomia może zatem być swoistą odmianą federalizmu w odniesieniu do takiej monarchii, która nigdy nie była prawdziwie unitarna. Tak było w Austrii w latach 1861-1918 - i w tych właśnie ramach należy traktować autonomię Galicji owego czasu - i tak staje się w odniesieniu do Wielkiej Brytanii w wyniku wprowadzenia, pod nazwą procesu „dewolucji", autonomii Szkocji i Walii.. O ile ewolucja w kierunku autonomii regionalnej w Belgii została wywołana przez konflikty narodowościowe, o tyle podobne przemiany w Hiszpanii i Włoszech (oraz zapoczątkowane przemiany w Portugalii) mają silne podłoże doktrynalne, które stanowi polityczny ruch regionalizmu, rozwijający się w Europie od końca XIX wieku. Ruch ten, najbardziej charakterystyczny dla krajów romańskich, podkreśla) znaczenie tradycyjnych więzi prowincjonalnych, uważając je za podstawę prawdziwej spójności państwa. Jest to godne mocnego podkreślenia, że także dzisiaj w krajach tych nie traktuje się rozwiązań regionalistycznych jako antypaństwowych. Przeciwnie, zwraca się uwagę na to, że, służąc zaspokojeniu potrzeb naturalnej różnorodności życia zbiorowego, tradycji i uczuć narodowych, a także ambicji politycznych, wzmacniają one państwo, traktowane wtedy jako dobro naprawdę wspólne, m.in. właśnie poprzez eliminację zabójczych konfliktów między państwem (rządem centralnym) a społecznościami regionalnymi. Tak rozumiany regionalizm, związany bardziej z tradycyjną prawicą niż z lewicą, zatriumfował, nieco paradoksalnie, po upadku rządów faszyzmu, w sytuacji znacznego wzrostu sił lewicy. Konstrukcja autonomii regionalnej w państwie unitarnym, reprezentowana przez Włochy i Hiszpanię, jest obecnie, co stanowi kolejny paradoks, przedmiotem szczególnego zainteresowania przedstawicieli innego politycznego nurtu prawicy - a czasem centroprawicy - w osobach, ogólnie niechętnych tradycji, liberałów. Taki kontekst przypisywany był też - nieco na wyrost - działaczom liberalnym w Polsce, głoszącym w początkach lat dziewięćdziesiątych hasło regionalizmu politycznego. W ten sposób powstała jednocześnie koncepcj a trzystopniowego ustroju terytorialnego, złożonego z samorządu gminnego, powiatowego i wojewódzkiego, która legia następnie u podstaw kompleksowego opracowania Zalożenia i kierunki reformy administracji publicznej RP, przygotowanego przez Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Administracji Publicznej Michała Kuleszę w marcu 1993 roku 28. Wypracowano wówczas koncepcję utworzenia nieco ponad 300 powiatów (w każdym przeciętnie osiem gmin miejskich i wiejskich oraz prawie 100 tys. mieszkańców) i około 50 dużych miast nie należących do powiatów - mających prawa powiatu. Przygotowano także trzy kierunkowe warianty rozwiązań wojewódzkich (12 województw - wariant prospektywny, 17 - wariant tradycyjny albo 25 - wariant zachowawczy), z opcją na możliwie duże województwa. Taka koncepcja reformy była bliska realizacji już w 1993 r., a powrócono do niej w 1997 r., po czterech latach niezdolności do podjęcia jakichkolwiek decyzji w tym przedmiocie przez rządzącą wtedy koalicję SLD i PSL. O sprawach była już mowa w rozdziale III.
Trzeba dodać, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. nie określa, jaki ma być w Polsce podział administracyjny, lecz zawiera w omawianej materii sformułowania oparte na określeniu f u n k c j i władzy terytorialnej (samorząd lokalny - regionalny), co umożliwiało zarówno wprowadzenie samorządu dwustopniowego (gminnego i „regionalnego"), jak i samorządu trójstopniowego. Dziś spór w tej materii mamy już za sobą. Jego gwałtowny, zwłaszcza w 1998 r., przebieg potwierdza ogólniejszą prawidłowość, że reorganizacja administracji terytorialnej może być, ze względu na uwikłania polityczne, rozmaitość bliższych i dalszych konsekwencji, a także wielość możliwych do zastosowania modeli rozwiązań, kwestią jeszcze trudniejszą niż reorganizacja rządu i administracji centralnej. Zarazem jednak - co trafnie podkreślano przy okazji wszystkich kolejnych prac, począwszy od 1991 r. - reorganizacji administracji terytorialnej nie można dokonywać w oderwaniu od reorganizacji administracji centralnej . Próbą przełamania kryzysu było w wielu krajach tworzenie w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych wielkich gmin, co jednak z kolei prowadziło do utraty tożsamości lokalnej wielu wspólnot miejscowych. Lata osiemdziesiąte i dziewięćdziesiąte przyniosły odwrót od tych tendencji i przywrócenie rangi lokalności. Obok argumentów racjonalistycznych istotną rolę odegrała - w warunkach integracji europejskiej - nowa funkcja tożsamości lokalnej jako kulturowej podstawy czynnika narodowego i demokracji. Nierzadko również formą obrony przed kryzysem stała się - taka czy inna - regionalizacja. Negatywne skutki globalizacji próbuje się też w wielu krajach łagodzić przy pomocy reform finansów lokalnych. Z punktu widzenia funkcji, wyróżnia się zasadniczy podział administra cyjny państwa dla celów administracji ogólnej - tu zwykle mówi się właśnie o podziale „terytorialnym", zwracając uwagę na to, że służy on nie tylko klasycznej administracji państwowej, lecz stwarza ramy ustrojowe i polityczne dla rozwoju terytorialnego - i podziały dla celów administracji specjalnych. Ponadto istnieje podział pomocniczy - w jednostkach zasadniczego podziału administracyjnego pojawiają się nieraz tzw. jednostki pomocnicze, niekiedy o bardzo dużym znaczeniu (np. komisariaty na obszarach komend miejskich czy powiatowych policji, sołectwa w gminach wiejskich). Poza najmniejszymi państwami, podział administracyjny dla celów ogólnych jest więcej niż jednostopniowy. Liczba stopni tego podziału zależy zarówno od wielkości państwa, jak i jego struktury (w szczególności od tego, czy i jaką jest ono federacją), jak i wreszcie - a czasem przede wszystkim - od tradycji. Podział może być zatem dwustopniowy, trójstopniowy lub czterostopniowy. W ramach podziału mogą występować - często obok siebie - jednostki dwojakiego rodzaju. Jedne mają charakter historyczny - w tym sensie, że zostały ukształtowane w mniej lub bardziej odległym okresie, a w naszym stuleciu najwyżej wprowadzono w nich pewne tylko zmiany, uwzględniające nowe zjawiska demograficzne i ekonomiczne. Inne jednostki podziału mają charakter „racjonalistyczny" - w tym sensie, że przy ich tworzeniu kierowano się przesłankami innymi niż tylko tradycja historyczna (a więc przesłankami geograficznymi, ludnościowymi, ekonomicznymi, komunikacyjnymi itd.). W Polsce podział administracyjny zmieniał się dość często ze względu na porozbiorowe i powojenne zmiany graniczne i polityczne. W czasach najnowszych najbardziej historycznymi jednostkami na ziemiach polskich, okazały się powiaty w dużej mierze ukształtowane przestrzennie w sposób ostateczny już pod koniec XIX wieku. Rodowód powiatów jest przy tym dużo starszy i sięga późnego średniowiecza, kiedy stanowiły one okręgi Kształt powiatów na ziemiach polskich przed ponad stu laty (wtedy pod zaborami) został wyznaczony lokalnymi więziami ekonomicznymi i jeszcze wcześniejszą tradycją, ale przede wszystkim powstającą wówczas infrastrukturą ponadgminnych usług publicznych (szpitale, szkoły, instytucje opieki społecznej) i administracji państwowej (starostwa, komendy policji, straży pożarnej itp.). Do tego dostosowała się, z jednej strony, sieć drogowa, z drugiej - cały system informacyjny i ewidencyjny administracji publicznej (mapy, kartoteki, katastry itp.), a wraz z nimi zachowania i rutyny pokoleń administratorów, urzędników, policjantów, geodetów itp.,
Powracając do typologii jednostek podziału administracyjnego, inny ich typ nazywa się racjonalistycznym. Jednostki tego typu tworzy się w oderwaniu od tradycji historycznych, przy zastosowaniu kryteriów o charakterze demograficznym, ekonomicznym czy komunikacyjnym. W praktyce zresztą podział racjonalistyczny wcale nie musi okazać się racjonalny, wobec czego warto pamiętać, że terminu tego używa się w znaczeniu technicznym, a nie w znaczeniu sugerującym jakąkolwiek wyższość tego typu podziału na podziałem opartym na kryteriach historycznych. Klasycznym przykładem jednostki racjonalistycznej był francuski departament, utworzony na początku Wielkiej Rewolucji w 1790 r. jako okręg, z którego obrzeży można było pieszo dojść do centrum i wrócić w ciągu jednego dnia. Departamenty otrzymały nazwy pochodzące od rzek, gór czy mórz - po to, by zerwać z nazwami historycznych prowincji, których granice, z natury rzeczy, nie mogły zostać całkiem zatarte przez podział departamentalny. W praktyce jednak departamenty powstały w wyniku podziału prowincji, a czasem po prostu przez przemianowanie prowincji. Po dwustu z górą latach istnienia departamenty stały się jednostkami w dużej mierze historycznymi.
Gminy były i są we Francji jednostkami historycznymi (są to na wsi wciąż dawne, średniowieczne parafie), ale w wielu innych krajach gminy stały się jednostkami racjonalistycznymi, szczególnie w wyniku reform ostatnich dziesiątków lat. Wspominaliśmy już o drastycznym ograniczeniu liczby gmin w Szwecji, przy przyjęciu zasady, że gmina powinna liczyć co najmniej 8 tysięcy mieszkańców, jak również o podobnych zmianach podziału na gminy w innych krajach skandynawskich. Obecnie warto podać inne przykłady: RFN, gdzie liczbę gmin zmniejszono z około 25 tysięcy do 10 tysięcy, Anglię z Walią (spadek z 1 400 do poniżej 400).
Podział wojewódzki Polski ma, ze względu na całą naszą historię, tak społeczną (w szczególności masowe migracje ludności po II wojnie światowej), jak i administracyjną, charakter w dużej mierze racjonalistyczny. Stanowiło to jeszcze jeden istotny powód do tego, aby - biorąc również pod uwagę racjonalistyczny charakter podziału na szczeblu gminnym - starać się zbudować jednostkę pośrednią, w postaci powiatu właśnie, na zasadach jak najbardziej historycznych. oczywiście przy uwzględnieniu aktualnych realiów społecznych, gospodarczych czy komunikacyjnych. Raz jeszcze podkreślmy: w warunkach nowych wyzwań.
Oznaczało to potrzebę przeprowadzania - takiej czy innej -- regionalizacji Polski, ale „od dołu", poczynając od tworzenia (odtwarzania) powiatów składających się z silnych gmin, powiązanych ze sobą możliwie naturalnie, a nie „od góry", tj. od reformy podziału wojewódzkiego, jak niektórzy proponowali. Tak też się stało - dziś Polska ma ponownie, zarzucony w 1975 r., trójstopniowy podział terytorialno-administracyjny, u nas tradycyjny i dość typowy dla kraju tej wielkości, oraz uporządkowaną na nowo całą administrację terytorialną. Podział dwustopniowy tradycyjnie występuje w krajach skandynawskich, w Holandii i - ostatecznie od reform lat siedemdziesiątych - w Anglii. Vl~ Szwecji są 24 historyczne jednostki wyższego stopnia oraz poniżej 300 gmin. Anglia wraz z Walią dzielą się, odpowiednio, na 45 i 12 hrabstw oraz 312 i 37 dystryktów, jak również 33 gminy londyńskie o szczególnych zadaniach. Przeprowadza się tu reformę, prowadzącą do dalszego ujednolicenia struktur administracji terytorialnej, pierwotnie bardzo zróżnicowanej, zwłaszcza w większych miastach. Nie należy jednak zapominać, że Anglia, Walia i Szkocja to części, w bliskiej przyszłości części autonomiczne, Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Pólnocnej Irlandii, a zatem - z tego punktu widzenia - również tam podział terytorialny jest trójstopniowy. Do wprowadzenia trzeciego szczebla w postaci regionu przygotowuje się Irlandia. W dużych krajach - ale nie tylko w nich - najczęściej spotyka się podział trójstopniowy. Jest on dość naturalny w państwach federalnych różnej wielkości, gdzie tylko jeden szczebel podziału w krajach składowych może nie wystarczać. Stąd podział trójstopniowy spotykamy nie tylko w USA (stany dzielą się na hrabstwa, za wyjątkiem kilku, w których hrabstwa nie występują, a te z kolei - na jednostki gminne) czy w RFN, lecz także i w niedużej Austrii (kraje dzielą się na powiaty i gminy) oraz w części Szwajcarii. Należy jednak pamiętać, że organizacja administracji terytorialnej stanowi klasyczną sferę zastrzeżoną dla ustawodawstwa poszczególnych części składowych federacji, w związku z czym rozwiązania przyjęte w różnych częściach składowych mogą być różne. W Szwajcarii dotyczy to, jak widać, także samego modelu podziału kantonów.
Przyjęcie rozwiązań regionalnych spowodowało wprowadzenie trójstopniowego podziału w Belgii (która, jak była o tym mowa, jest już federacją) i w Hiszpanii oraz może spowodować jego wprowadzenie w Portugalii. O trzystopniowym podziale można też mówić we Francji. Trójstopniowy był podział napoleoński, praktykowany do niedawna, a wyrażający się w następującym układzie jednostek: gmina - okręg (arronrdissement, w Księstwie Warszawskim nazwany powiatem) - departament (z których gmina, jak wiemy, ma charakter historyczny, a departament powstał przed Napoleonem). Po II wojnie światowej zaczął się stopniowo kształtować region „funkcjonalny", który w 1982 r. nabrał charakteru samorządowego. Przez jakiś czas występował zatem podział czterostopniowy, który w latach osiemdziesiątych stał się definitywnie.
3. Administracja rządowa a samorząd terytorialny
W krajach niemieckich w XIX w. stworzony został - jak była o tym mowa przy okazji omawianiu tradycji tego modelu - dualistyczny model administracji terytorialnej, który przejęła Druga Rzeczpospolita Polska. Model ten oznaczał odróżnienie „w terenie" administracji podporządkowanej władzy centralnej (którą nazywano administracją polityczną lub administracją państwową i dla której przyjęto w Drugiej Rzeczypospolitej nazwę administracji rządowej) oraz administracji samorządowej. Ta ostatnia wykonywała zadania własne samorządu terytorialnego odróżniane od zadań państwowych, realizowanych przez administrację rządową, jak również „zadania poruczone", to jest zadania państwowe powierzone jej z reguły na mocy rozstrzygnięcia ustawodawczego (te ostatnie są u nas obecnie nazywane „zadaniami zleconymi", podczas gdy zadania przejęte od administracji rządowej w drodze porozumienia nazywa się „powierzonymi"). Od strony organizacyjnej dualizm administracji terytorialnej polegał na występowaniu obok siebie, w tych samych jednostkach podziału terytorialno-administracyjnego, organów administracji rządowej i organów administracji samorządowej. Tak rozumiany dualizm nie występował jednak na wszystkich szczeblach podziału administracyjnego. W gminach nie tworzono organów administracji rządowej (a przynajmniej organów administracji rządowej o kompetencji ogólnej); na tym szczeblu administracja samorządowa wykonywała zadania i własne, i poruczone.
Dualizm może jednak przybierać dwie formy. Pierwsza, występująca w powiatach ziemskich Drugiej Rzeczypospolitej, opierała się na instytucjonalnym powiązaniu administracji rządowej i samorządowej - starosta jako organ administracji rządowej w powiecie był jednocześnie przewodniczącym zarządu powiatowego, tj. kolegialnego organu wykonawczego samorządu powiatowego. Druga forma oznacza konsekwentny dualizm organizacyjny - powołuje się odrębny organ administracji rządowej o kompetencji ogólnej oraz odrębnego przewodniczącego organu wykonawczego samorządu działającego w tej samej jednostce terytorialnej. Taką właśnie konsekwentnie dualistyczną konstrukcję przyjęto w 1998 r. w Polsce, w odniesieniu do województw. Rozwiązanie takie przyjmowano w dawnej Austrii, a w Drugiej Rzeczypospolitej w odniesieniu do Warszawy oraz do powiatów grodzkich (którymi były większe miasta, wyodrębnione z powiatów ziemskich).
W modelu niemieckim przyjmowano też, że rozdziałowi zadań pomiędzy administrację rządową i samorząd powinien odpowiadać rozdział źródeł finansowania wykonywania tych zadań, polegający na oddzieleniu od siebie podatków pobieranych przez państwo i pobieranych przez samorząd. Miało to zapewnić materialną samowystarczalność samorządu - i być tym samym gwarancją jego samodzielności. Nawet jeżeli początkowo rozdział ten przynosił zamierzone efekty, z biegiem czasu okazywało się, że zadania samorządu, a w rezultacie jego wydatki, zwiększały się szybciej niż wpływy z przysługujących mu podatków, a podatki państwowe okazywały się bardziej wydajne. W ten sposób samorząd musiał uzależniać się pod względem finansowym od państwa, nie mogąc należycie działać najpierw bez zadłużania się - co miało miejsce w Drugiej Rzeczypospolitej - a potem bez różnego rodzaju dotacji centralnych, chyba że zapewniono mu stały udział w określonych podatkach państwowych, co obecnie staje się rozwiązaniem coraz bardziej popularnym (tak jest i w Polsce).
Dualistyczny typ administracji terytorialnej, typowy dla modelu niemieckiego, nie wystąpił w innych podstawowych modelach administracji publicznej. Model angielski i amerykański nie znały i nadal nie znają- w Anglii w odniesieniu do hrabstw i dystryktów, w USA do jednostek wchodzących w skład stanów - organów administracji rządowej o kompetencji ogólnej. „Niecentralistyczny" typ samorządu terytorialnego oznacza tam przekazanie znacznej części zadań administracji publicznej, w tym również zadań, które w modelu niemieckim miałyby charakter państwowy, organom samorządu właściwego szczebla. Trzeba jednak zauważyć, że typ ten w praktyce może oznaczać również dość znaczną rozbudowę jednostek administracji specjalnej, wyłączonej z zakresu działania samorządu, a zbudowanej bądź na zasadzie hierarchicznego podporządkowania administracji centralnej (w USA administracji federalnej lub stanowej), bądź na zasadzie szczególnego samorządu (zwłaszcza w odniesieniu do szkolnictwa w części stanów USA).
Od razu trzeba zaznaczyć, że współczesne polskie rozwiązania lokalne: gminne i powiatowe bliskie są w znacznym stopniu takim właśnie ujęciom. Ani w gminie, ani w powiecie nie ma rządowego organu o kompetencji ogólnej. W gminie funkcję władzy o odpowiedzialności ogólnej wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta, a w powiecie starosta powiatowy, który jest obecnie, inaczej niż przed wojną, organem samorządowym. Większość administracji specjalnych (rządowych) na szczeblu powiatowym włączono do administracji powiatu samorządowego, z zachowaniem jednak szczególnego statusu tych administracji (służb, inspekcji i straży) oraz ich funkcjonalnych więzi z odpowiednikami wojewódzkimi. Na szczeblu wojewódzkim administracje specjalne należą bowiem do zespolonej administracji rządowej i działają pod zwierzchnictwem wojewody.
W tradycyjnym modelu francuskim rozwiązanie dualistyczne odrzucano z powodów całkiem odmiennych niż w Anglii czy w USA. Powodem nie była „niecentralizacja", lecz odwrotnie: skrajny centralizm i w związku z tym odrzucanie wszelkiego samorządu terytorialnego. Samorząd ten, jak była o tym mowa w rozdziale o tradycjach narodowych modeli administracji, dopiero stopniowo się kształtował, pozostając, aż do zasadniczych reform zapoczątkowanych siedemnaście lat temu, pod silnym nadzorem administracji rządowej. Nadzór ten nosił nader charakterystyczną nazwę „opieki" czy „kurateli", zawierającej w sobie przekonanie o niedojrzałości czy wręcz niższości „administracji zdecentralizowanej" w stosunku do państwa.
Ponieważ przedstawiciele władzy centralnej we Francji - którymi aktualnie są prefekci regionalni oraz departamentalni - posiadają także własne zadania administracyjne, w szczególności w materii koordynacji działań różnych służb administracji rządowej w sprawach takich jak bezpieczeństwo publiczne, ochrona środowiska czy realizacja inwestycji publicznych, w dzisiejszej Francji spotykamy swoisty dualizm administracji terytorialnej (podobnie w Polsce - na szczeblu wojewódzkim). Francuski dualizm jest swoisty przede wszystkim ze względu na jego pragmatyczność.
Nie wynika on bowiem, jak dualizm typu niemieckiego, z przyjętych, i to dawno temu, założeń ideologicznych, lecz jest próbą dostosowania tradycyjnego, centralistycznego modelu administracyjnego do potrzeb współczesnego państwa post-industrialnego. W państwie tym nie można już ignorować prawidłowości, którą zauważy-l przed wiekiem jeden z uczonych belgijskich - dobrze rządzić można tylko z daleka, ale dobrze administrować można tylko z bliska. Zarazem trzeba też coraz bardziej wychodzić poza podział zadań samorządu na własne i poruczone (zlecone), który to podział nigdy nie był zresztą we Francji zbyt konsekwentny.
W rezultacie trzeba zająć się nie tylko jak najbardziej precyzyjnym rozgraniczeniem zadań państwa oraz samorządów różnych szczebli, co w sposób bardzo pragmatyczny - to znaczy również prawnie zawiły - stara się czynić nowe ustawodawstwo francuskie, ale także organizować to, co nazywa się we francuskiej dokmnie „współadministracją". „[...] W schemacie współadministracji organ państwa praz różne wspólnoty terytorialne zarządzają razem pewnymi dziedzinami, rozdzielając w sposób nierówny, zależnie od potrzeb, role w poszczególnych stadiach działania. Uwydatnia się rosnąca współzależność sfer administrowania; nie ma już spraw wyłącznie lokalnych, ani spraw wyłącznie państwowych, są natomiast wielkie zespoły problemów decyzyjnych .
4. Organizacja administracji rządowej
Omawiając w rozdziale IV ogólne pojęcie administracji, zwróciliśmy uwagę na to, że aparat administracyjny rządu w terenie może być budowany na trzy sposoby. Pierwszy sposób opiera się na założeniu, że aparat ten powinien się skupiać wokół formalnego przedstawiciela rządu w danej jednostce podziału terytorialnoadministracyjnego (administracja ogólna), przy sprowadzeniu do minimum jednostek nie podlegąjących temu przedstawicielowi (administracja niezespolona, specjalna). Drugi sposób - to oparcie aparatu na rozproszonych, koordynowanych tylko na szczeblu rządowym, jednostkach administracji specjalnej. Trzecim wreszcie sposobem jest przyznanie podstawowych uprawnień administracyjnych „w terenie" samorządowi terytorialnemu, bez powoływania osobnych przedstawicieli rządu i przy sprowadzaniu do niezbędnego minimum liczby jednostek rządowej administracji specjalnej. Przykładem pierwszego rozwiązania jest Francja z jej prefektami, do których kiedyś należała pełnia władzy administracyjnej w departamentach, a którzy dzisiaj są właściwi tam, gdzie nie przyznano odpowiednich kompetencji samorządowi. Przykładem trzeciego rozwiązania są, oczywiście, Anglia i USA. Drugie rozwiązanie nigdzie nie wystąpiło w czystej postaci, jako że wszędzie istniał albo jakikolwiek przedstawiciel władzy centralnej, albo samorząd.
Tym niemniej ich uprawnienia mogły być na tyle ograniczone, a rozbudowa administracji centralnej na tyle posunięta, że można się było spotkać z przewagą elementów takiego rozwiązania. W tym znaczeniu występowało ono w administracji carskiej Rosji czy w administracji polskiej w początkach Drugiej Rzeczypospolitej. Generalnie, i takie rozwiązanie okazywało się nało sprawne na tyle, że - jak w Drugiej Rzeczypospolitej - przedstawicielowi rządu w danej jednostce (wtedy w powiecie i w województwie) bezpośrednio podporządkowywano część administracji specjalnej, a co do reszty tej administracji, z pewnymi wyjątkami (np, co do administracji wymiaru sprawiedliwości) przyznawano mu uprawnienia koordynacyjne (w Drugiej Rzeczypospolitej „harmonizacyjne"). Oznaczało to przejście do rozwiązania pierwszego typu.
Jak wskazywaliśmy, cechy rozwiązania drugiego typu można było do końca 1998 r. odnaleźć przede wszystkim w Polsce, gdzie występowało znaczne rozproszenie administracji terenowej rządowej, niezespolonej w wielu zakresach spraw, zbudowanej na różnych piętrach organizacyjnych, ze zróżnicowanym terytorialnie zakresem działania. Dopiero w 1996 r. wojewodom przyznano dodatkowe, istotniejsze uprawnienia koordynacyjne względem administracji specjalnych. Obecnie w Polsce przewagę rozwiązania pierwszego mamy w województwie, gdzie, na tym samym obszarze, obok samorządu regionalnego funkcjonuje przedstawiciel rządu - wojewoda, z silnymi uprawnieniami władzy administracyjnej o odpowiedzialności ogólnej odnoszącymi się do wszystkich instytucji prawa publicznego na terenie województwa; była już o tym mowa w rozdziale IV. Natomiast w sferze interesu lokalnego czyli w powiecie i w gminie przyjęto zasadniczo rozwiązanie trzecie, powierzając samorządowi również prowadzenie większości spraw „z zakresu administracji rządowej". W powiecie występują tylko nieliczne administracje rządowe niezespolone; jest to przede wszystkim administracja skarbowa. Pozostałe administracje rządowe na tym szczeblu zostały włączone do powiatowej administracji zespolonej, działającej pod zwierzchnictwem starosty.
W rozwiązaniu trzeciego rodzaju o wiele częściej niż w pierwszym występuje kolegialność. Kraje reprezentujące ten rodzaj, przede wszystkim Anglia, mają bowiem tradycje kolegialności w administracji terytorialnej. Ponieważ jednak zagadnienie to odnosi się już nie do administracji rządowej, lecz do samorządu terytorialnego, zostanie ono omówione w następnym punkcie opracowania.
W szczególności, chodzi o ustrojowe warunki prawidłowego funkcjonowania mechanizmu finansów publicznych i wykonywania podstawowych usług publicznych o charakterze zbiorowym, takich jak ochrona zdrowia, oświata, opieka społeczna, porządek publiczny i wiele innych. Uwzględniając niezbędne w tym miejscu uproszczenia, te dwie zasadnicze sfery interesu publicznego - to, z jednej strony, (1) interes lokalny, obejmujący praktyczne zadania administracyjne o charakterze wykonawczym, z drugiej zaś (2) interes ogólnopaństwowy, dotyczący strategicznych zagadnień życia zbiorowego z zakresu polityki państwowej.
(1)Zadania, określone tu jako „wykonawcze", obejmują samodzielne prowadzenie bieżącej administracji sprawami publicznymi w skali lokalnej, zwłaszcza bezpośrednie dostarczanie (świadczenie) usług publicznych w różnych dziedzinach. Takie aktywne „wykonawstwo''' zawiera w sobie prowadzenie - w ramach prawa - bezpośredniej działalności organizatorskiej i administracyjnej w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb społeczności lokalnych. Podejmowane w tym zakresie rozstrzygnięcia mają w bardzo niewielkim stopniu charakter „polityczny" (tzn. zależny od partyjnych preferencji), choć oczywiście każda dyspozycja środkami publicznymi, szczególnie w warunkach ich ostrego deficytu, jest naznaczona wartościami politycznymi.
Zadania tego rodzaju, o charakterze miejscowym, komunalnym (czyli wspólnotowym), w zakresie możliwie najszerszym winny znajdować się w gestii samorządu lokalnego. Jest to zgodne z zasadą pomocniczości, a także z zasadą możliwie najbliższego obywatelskiej kontroli lokowania odpowiedzialności za realizację tych zadań i kompetencji. Tylko bowiem obywatelskie instytucje samorządu terytorialnego gwarantują racjonalne, tzn. oszczędne i zgodne z miejscowymi potrzebami, przeznaczenie środków publicznych na poszczególne cele.
Zatem właśnie lista zadań administracyjnych, o których tu mowa, w tym usług publicznych służących bezpośrednio zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnot lokalnych, wyznacza przedmiot (zakres) działania sektora komunalnego, w ścisłym rozumieniu tego pojęcia. Do tak wyznaczonego zakresu działania sektora komunalnego dostosowana powinna być struktura (organizacja) tego sektora, a także podział terytorialny państwa, wyznaczający przestrzenne ramy zarządu publicznego, zarówno w skali lokalnej, jak i regionalnej (o którym poniżej). (2)Z kolei funkcje i zadania, nazwane powyżej „strategicznymi", nie mogą należeć do samorządu lokalnego, mają bowiem wymiar ogólnospołeczny. Częściowo realizowane są one wprost poprzez ustawodawstwo, częściowo zaś poprzez przemaczanie środków publicznych na określone cele (budżet państwa), należą więc zasadniczo do parlamentu, a w sferze władzy wykonawczej - do rządu i administracji rządowej; do funkcji tych, oprócz prawodawstwa i kreowania polityki państwowej, należy również nadzór nad wykonywaniem zadań publicznych przez samorząd terytorialny i inne podmioty administracji zdecentralizowanej.
O ile w sektorze komunalnym (w samorządzie lokalnym) istota interesu publicznego ma, rzec można, charakter bardzo realny, „rzeczowy" i znajduje odbicie w wydatkach na zazwyczaj zdefiniowane z góry, bezpośrednie cele komunalne, inwestycyjne i na koszty bieżącej eksploatacji, o tyle w sferze strategii rozwoju państwa i gospodarki decydują przede wszystkim racje i opcje polityczne, niekiedy o długofałowym charakterze. Inaczej więc niż w sektorze komunalnym, tutaj reguły gry określane ustawami i polityka gospodarcza mają wymiar ściśle polityczny.
Zwycięstwo tej czy innej partii w wyborach parlamentarnych skutkuje następnie kierunkami przyjmowanymi w rozwiązaniach ustawowych, a także w polityce gospodarczej i społecznej promowanej przez parlament i prowadzonej przez rząd.
W mniejszym kraju funkcje strategiczne tego rodzaju zazwyczaj realizuje jedynie władza centralna - parlament i rząd. W krajach większych - część takich rozstrzygnięć, natury politycznej, bywa przenoszona na polityczne ciała przedstawicielskie usytuowane na szczeblu regionalnym, o czym była już mowa. Polska jest krajem „większym", przynajmniej w rozumieniu europejskim, należącym więc do tej drugiej kategorii.
Jednak dopiero w 1998 r. nastąpiło u nas powołanie wództwach, wystarczających do tego, by (3) przejąć od rządu znaczną część funkcji o charakterze strategicznym, w tym kierowanie rozwojem regionalnym. Poprzednio polskie województwa były za małe i wykonywały głównie zadania o charakterze lokalnym, przy czym - to istotne - zadania te znajdowały się w zakresie działania wojewódzkiej administracji rządowej, a nie samorządu, którego w małych województwach przed 1999 r. nie było. Tym samym funkcje związane z zawiadywaniem rozwojem regionalnym były w całości skupione w gestii centrum.
Należy przy tym przypomnieć, że ciała regionalne. pochodzące z wyborów powszechnych, mogą mieć różny status. Jeżeli do ich uprawnień należy również ustawodawstwo, maary do czynienia z autonomią w sensie ścisłym (następuje przedmiotowy podział wladzy ustawodawczej między parlament ogólnokrajowy i parlamenty regionalne). W innym przypadku cia-la regionalne należą do zdecentralizowanych ogniw władzy wykonawczej i mają charakter samorządowy; nie jest to jednak samorząd lokalny (komunalny) w sensie ścisłym, gdyż tak czy inaczej na szczeblu regionalnym ustalenia mają charakter polityczny - służą przede wszystkim kreowaniu polityki regionalnej, a nie bezpośredniemu zarządzaniu służbami administracyjnymi.
W Polsce, gdzie w wielu środowiskach występują duże obawy przed tendencjami odśrodkowymi, a przy tym państwo jest etnicznie i geograficznie jednolite, nie ma potrzeby kreowania regionów (województw) autonomicznych. Jest to obecnie zresztą wykluczone przez wyraźne sformułowanie w Konstytucji zasady unitanzmu,jednolitości państwa.
7. Samorząd terytorialny w Polsce - stan obecny~33
A. Reforma gminna 1990 r. i jej ograniczenia
Po przerwie, która trwała lat czterdzieści, w 1990 r. przywrócono w Polsce samorządowy ustrój gminy. Reforma gminna doszła do skutku bez konieczności dokonywania zmian w podziale administracyjnym; reforma ta polegała więc nie na zmianach terytorialnych, lecz na przebudowie zasad zarządzania. Odtworzona wówczas samodzielność komunalna ukształtowana została w sposób klasyczny. Ma ona różne aspekty, przede wszystkim - organizacyjny i personalny (własne organy i struktury, prawo do obsadzania stanowisk w administracji komunalnej, przedsiębiorstwach, zakładach i innych instytucjach samorządowych):- administracyjny (własne kompetencje do stanowienia przepisów administracyjnych i do sprawowania władztwa administracyjnego w formach indywidualnych - w ramach upoważnień ustawowych); - ekonomiczny (zasoby majątkowe, w tym uprawnienia właścicielskie i środki finansowe polityczny (wolne wybory oparte na kryterium interesu lokalnego, a nie na dylematach rangi ogólnopaństwowej).
Tak określona samodzielność gminy - jako podmiotu zdecentralizowanej administracji publicznej i jako osoby prawnej - podlega ochronie sądowej.
Gmina stanowi podstawową jednostkę samorządu terytorialnego i jednostkę zasadniczego podziału tetytorialnego (administracyjnego) państwa. W gminach mogą być tworzone jednostki pomocnicze, tj. sołectwa oraz osiedla, dzielnice i inne. Ta wewnętrzna organizacja gminy jest szczególnie istotna na terenie wiejskim, gdzie ma odległą i bogatą tradycję, w wyniku której podstawową formą gminy wiejskiej w Polsce jest, jak już wskazywaliśmy, tzw. gmina zbiorowa.
Od października 1997 r. obowiązuje w Polsce nowa Konstytucja. Rozwiązania reformy administracji możemy więc analizować i oceniać pod kątem zgodności z założeniami ustroju państwowego, zawartymi w Konstytucji Rzeczypospolitej. Tutaj trzeba przywołać - czy raczej przypomnieć, jako że była już o ri m mowa, tyle że w różnych kontekstach - te przynajmniej, które wydają się podstawowe dla systemu terytorialnego.
Należy do nich przede wszystkim zasada unitarności (jednolitości) Państwa Polskiego (art. 3) oraz kanon nowoczesnego ustroju państwowego: zasada podziału i wzajemnego równoważenia się władz (art. l0). Należy tu także klauzula korporacyjna (art. 16 ust. 1), która wraz z zasadą decentralizacji władzy publicznej (art. 15 ust. 1) stanowi praktyczną, ustrojową konsekwencje nowej filozofii państwowej, zanotowanej już w preambule do Konstytucji, opartej na fundamencie pomocniczości i solidarności.
Decentralizacja terytorialna nie jest zatem, w świetle art. 15 ust. 1 Konstytucji, żadnym szczególnym przywilejem społeczności lokalnych i regionalnych, a więc - jak nieraz poprzednio bywało - wyrazem łaskawości rządzach elit politycznych. Stanowi ona podstawową zasadą ustrojową Rzeczypospoliej Funkcję w stosunku do niej pierwotną, bo podstawową, spełnia klauzula korporacyjna („ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową" - ar-t. 16 ust. 1). W taki sposób z mocy prawa - ukształtowana „wspólnota samorządowa" jest więc związkiem publicznoprawnym osób zamieszkujących daną jednostkę terytorialną.
W konsekwencji decentralizacja terytorialna dotyczy nie tylko porządku prawnego i administracyjnego (czyli podziału zadań publicznych i kompetencji między różne o r g a n y ) , lecz odnosi się do społeczności lokalnych i regionalnych („wspólnot samorządowych") i dotyczy w związku z tym również zasad wykonywania władzy politycznej. Oznacza zatem podział uprawnień władzy wykonawczej, a także odpowiedzialności, między rząd i wspólnoty terytorialne. Klauzula korporacyjna ma swoją konsekwencję w postaci podmiotowości publicznoprawnej jednostek samorządu terytorialnego, które wykonują przypisane im zadania publiczne „w imieniu własnym i na własną odpowiedziałność" (art. 16 ust. 2).
Z powodu „wojny przeciw powiatom" (a raczej - wojny o utrzymanie biurokratycznych struktur i wpływów w małych województwach), która toczyła się przez ostatnie lata, w Konstytucji nie wymieniono, poza gminą, żadnych innych nazw jednostek samorządu terytorialnego, pozostawiając ich ustalenie do ustawy zwykłej, razem z rozstrzygnięciem kształtu podziału administracyjnego Państwa
W rezultacie samorząd terytorialny został w Konstytucji opisany za pomocą kategorii ogólnych, odnoszących się do r e g i o n al n e g o lub 1 o k a 1 n e g o charakteru (znaczenia) spraw publicznych, a zatem do funkcji spełnianych przez poszczególne segmenty władzy terytorialnej. W takim ujęciu Konstytucja wymienia samorząd regionalny oraz samorząd lokalny (art. 164 ust. 2), przy zastrzeżeniu podstawowego charakteru gminy (art. 164 ust. 1). Poza gminą, do kategorii samorządu lokalnego ustawodawstwo zwykłe zaliczyło jeszcze powiat (art. 1 ustawy powiatowej). Natomiast samorząd regionalny funkcjonuje w województwie (art. 1 ustawy o samorządzie województwa) - choć, w świetle Konstytucji, województwo jest samo sobie obszarem działania wojewody jako organu administracji rządowej wykonującego jednak uprawnienia nadzorcze także wobec samorządu regionalnego; wobec tego region i województwo mogą być tożsame obszarowo (jak to przyjęto w 1998 r.), Ale jest konstytucyjnie możliwe również funkcjonowanie dwóch lub nawet więcej regionów samorządowych w ramach jednego województwa.
Od 1 stycznia 1999 r. wprowadzony został trójstopniowy zasadniczy podział terytorialny państwa. Nie uległa zmianie ilość gmin (2489). Powstało 308 powiatów 35, które uzupełniły system samorządu lokalnego. Przeciętnie powiat ziemski (spośród 307, a więc bez uwzględnienia powiatu warszawskiego) liczy około 85 tysięcy mieszkańców i 8 gmin. Największy powiat ziemski liczy około 245 tysięcy mieszkańców w 17 gminach (powiat poznański). Najwięcej gmin - po 19, jest w powiatach kieleckim i bialskim. Najmniejszy powiat - białobrzeski - ma około 34 tysiące mieszkańców w sześciu gminach. W czterech powiatach są tylko po trzy gminy, w 18 - cztery, a w 48 - pięć gmin. Jak widać, nie jest prawdą, że nasze powiaty są ogólnie „za małe". Zróżnicowanie ich wielkości jest naturalne.
Nadto, 65 gmin miejskich zostało wyłączonych z powiatów, gdyż przyznano im prawa powiatu. Są to wszystkie miasta powyżej 100 tysięcy mieszkańców (nie należą tu gminy warszawskie), kilka miast mniejszych (ze względu na ich szczególne położenie geograficzne, jak Sopot czy Świnoujście) oraz wszystkie byłe miasta wojewódzkie, nawet jeśli liczyły mniej niż 100 tysięcy mieszkańców (z wyjątkiem trzech, które zrezygnowały z tego wątpliwego przywileju). W miastach na prawach powiatu mieszka około 1 I mln obywateli (nadto w powiecie warszawskim, którego obszar obejmuje w całości związek komunalny m.st. Warszawy, zamieszkuje około 1,6 mln osób)
Z pewnością problem stanowi przyznanie praw powiatu również około 30 niedużym miastom z ludnością poniżej 100 tysięcy mieszkańców (są wśród nich także miasta poniżej 50 tysięcy), tylko dlatego, że przed 1999 r. pełniły one rolę „stolic województw", tzn. były siedzibami wojewodów. Większość tych miast otoczonych jest powiatami ziemskimi, z którymi tworzą spójną całość społecznogospodarczą. Administracyjne wyodrębnienie tych miast rozrywa ową całość. rodząc konflikty między społecznością miejską i mieszkańcami sąsiadujących gmin wiejskich. Powiaty ziemskie wokół mniejszych miast są bardzo słabe, gdyż wszystkie ważniejsze instytucje powiatowe obsługujące mieszkańców takiego powiatu ziemskiego znajdują się na terenie miasta na prawach powiatu i pod kontrolą władz miejskich. Z drugiej strony nieduże miasta na prawach powiatu mają kłopoty finansowe z utrzymaniem rozbudowanych instytucji powiatowych obslugujących również sąsiadujący powiat ziemski. W miastach dużych, a zwłaszcza największych, wszystkie te problemy występują z mniejszym natężeniem.
Na szczeblu regionalnym utworzono 16 województw, przeciętnie po 2,4 mln mieszkańców. Największe to województwa: mazowieckie (około 5 mln mieszkańców) i śląskie (4,8 mln). Najmniejsze: lubuskie i opolskie mają po około 1 mln mieszkańców; kolejne: podlaskie, świętokrzyskie, warmińsko-mazurskie mają poniżej 1,5 mln mieszkańców.

F. Zagadnienie zespolenia organizacyjnego
Zespolenie organizacyjne w administracji terytorialnej jest obecnie ważną zasadą ustrojową, dotyczącą zarówno terenowej administracji rządowej, o czym była już mowa poprzednio w rozdziale IV (ort. 4 i 5 ustawy o administracji rządowej w województwie), jak i administracji samorządowej (ort. 3 ustawy o samorządzie województwa, ort. 33 ustawy powiatowej). Poza zespoleniem organizacyjnym w ramach administracji powiatowej i wojewódzkiej pozostało, na chwilę obecną, tylko kilkanaście administracji specjalnych, o bardzo specjalistycznym charakterze. Listę (niestety niepełną) administracji niezespolonych zawiera załącznik do ustawy o administracji rządowej w województwie.
Przewiduje się dwie formy zespolenia organizacyjnego w administracji terytorialnej. Po pierwsze, występuje forma ściślejsza, znana z dotychczasowych rozwiązań, która występuje w samorządzie gminnym i w samorządzie województwa. W jej ramach „administracja samorządowa jest zespolona w jednym urzędzie i pod jednym zwierzchnikiem". Po wtóre, występuje też forma luźniejsza. Znalazła ona zastosowanie w administracji rządowej w województwie oraz w samorządzie powiatowym, w których obok urzędu wojewódzkiego i obok starostwa występują - odpowiednio - kierownicy wojewódzkich oraz kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży, „wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach" (ort. 2 pkt. 2 i 5 ustawy o administracji rządowej w województwie). Kierownicy ci działają „pod zwierzchnictwem" - odpowiednio - wojewody i starosty.
Na mocy ustawy powiatowej, „zarząd powiatu wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego, kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży oraz jednostek organizacyjnych powiatu, które wspólnie tworzą powiatową administracje zespoloną" (ort. 33). To właśnie wymienieni tu „kierownicy powiatowych służb inspekcji i straży" stanowią organizacyjną formę wykonywania przez powiat zadań z zakresu administracji rządowej. W obecnym stanie prawnym są to: komendant powiatowy policji, komendant powiatowy straży pożarnej, powiatowy inspektor sanitarny, powiatowy inspektor weterynaryjny, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Przewiduje się, że w nieodległej przyszłości dołączy tu jeszcze powiatowy inspektor ochrony środowiska - obecnie usytuowany tylko w wojewódzkiej administracji rządowej z agendami terenowymi (delegaturami) obejmującymi po kilka powiatów
Wymaga jednak podkreślenia, że zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 ustawy powiatowej w y k o n y w a n i e z a d a ń powiatowych służb, inspekcji i straży należy do zakresu działania powiatu. Jest to więc odpowiedzialność powiatu, mimo, że zadania te wykonywane są w szczególnym reżimie organizacyjnym i prawnym, również w zakresie prawa urzędniczego, gdyż funkcjonariusze tych służb, inspekcji i straży nie są pracownikami samorządowymi. Jak wspomniano, zwierzchnikiem (ale nie w znaczeniu zwierzchnictwa służbowego) powiatowych służb, inspekcji i straży jest starosta (w mieście na prawach powiatu - prezydent tego miasta). Zwierzchnictwo starosty (a także odpowiednio - wojewody) ma charakter cywilny - ogólny (art. 35 ustawy powiatowej), bowiem taką, cywilną (polityczną) odpowiedzialność za rezultaty działania tych służb ponosi starosta przed radą powiatu, a rada - przed miejscowym elektoratem.
Zwierzchnictwo starosty wyraża się na kilka sposobów, wśród których do najważniejszych należą władcze uprawnienia ad personam w stosunku do kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży. Kierownicy ci powoływani są bądź przez starostę w uzgodnieniu z właściwym organem wojewódzkiej administracji rządowej, bądź przez ten organ w uzgodnieniu ze starostą (komendant policji). Kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży składają sprawozdania władzom powiatu, które zatwierdzają programy działania powiatowych służb, inspekcji i straży.
Powiatowe służby, inspekcje i straże podlegają też kontroli starosty. Starosta nie może wydawać im konkretnych rozkazów działania i poleceń służbowych, lecz może określać wiążące wytyczne (wydawać „polecenia celu"), określając tą drogą pożądany stan porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego, o osiągnięcie którego chodzi, lub wskazując zagrożenia bezpieczeństwa zbiorowego, które mają być wyeliminowane. Sposób wykonania tych poleceń jest kwestią pragmatyczną, wynika z przepisów ustaw szczególnych i jego ustalenie należy do właściwego komendanta (kierownika) powiatowej służby, inspekcji czy straży („uznanie policyjne").
Do starosty należy też uzgadnianie wspólnych działań tych jednostek na obszarze powiatu. Warto tu zaznaczyć, że powiat jest w skali całego państwa praktycznym węzłem zarządzania w warunkach kryzysowych (obrona cywilna, ochrona przeciwpowodziowa itp.) i starosta w sytuacjach szczególnych kieruje wspólnymi działaniami powiatowych służb, inspekcji i straży i innych jednostek.
Finansowanie powiatowych służb, inspekcji i straży oparte jest, na razie w całości, na dotacjach celowych z budżetu państwa, które muszą być wydawane zgodnie z przeznaczeniem, na ustalony cel. wiec również przez powiat i jego organy, tok postępowania odwoławczego jest identyczny w zakresie spraw własnych i w zakresie spraw zleconych: ogólna klauzula jest taka, iż zawsze droga odwoławcza prowadzi do samorządowego kolegium odwoławczego. Wyjątki w tym zakresie muszą wyraźnie wynikać z ustaw prawa materialnego.
Nadzór nad samorządem terytorialnym oparty jest na kryterium legalności, w całym zakresie działania samorządu, na równi więc w zakresie spraw własnych i spraw zleconych z zakresu administracji rządowej (art. 171 ust. 1 Konstytucji) w tym również spraw indywidualnych
Tak więc w nowym ujęciu zmieniła się konstrukcja zadania zleconego z zakresu administracji rządowej. Na poziomie ogólnych norm i kryteriów sprawa jest jasna - w kwestiach określonych jako zadanie zlecone generalna odpowiedzialność pozostaje przy rządzie, zarówno co do zasady (por. art. 146 ust. 2 Konstytucji), jak i przede wszystkim w sferze odpowiedzialności za finansowanie realizacji tych zadań jako rządowych (por. art. 167 ust. 1 Konstytucji).
E. Podział zadań i kompetencji
Spośród trzech szczebli samorządu terytorialnego jedynie w odniesieniu do samorządu powiatowego przyjęto jako wyłączną podstawę wyznaczenia zakresu jego działań, enumerację przedmiotową. Zarówno bowiem gmina, jak i samorząd województwa, obok ich zadań i kompetencji wyraźnie określonych ustawami, opierają swój zakres działania na klauzulach generalnych określających zakres ich odpowiedzialności: gmina w zakresie spraw lokalnych, samorząd województwa w zakresie spraw o znaczeniu wojewódzkim (regionalnym). Powiat jest więc jedynym spośród trzech rodzajów jednostek samorządu terytorialnego, do którego nie zastosowano konstrukcji klauzuli generalnej. Ustawa powiatowa stwierdza w art. 4 ust. 1, że do zakresu działania powiatu należą tylko „określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym".
Enumeracja zadań i kompetencji powiatowych niezbędna była dlatego właśnie, iż na klauzuli generalnej bazuje zakres odpowiedzialności gminy (art. 6 ustawy gminnej). Stosunki między powiatem a gminą zostały więc oparte na zasadzie uzupełniania (komplementarności), a nie przy użyciu formuły zależności hierarchicznej między nimi (podległości, podporządkowania). Jak już wspomniano, podstawowy charakter gminy wyraża się w podwójnym domniemaniu jej kompetencji: jest ona właściwa we wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym nie zastrzeżonych na rzecz innych podmiotów (art. 6 ustawy gminnej), co rozstrzyga w przypadku ewentualnej konkurencji przede wszystkim właśnie z powiatem. Nadto gmina jest także właściwa w zakresie wszystkich zadań samorządu terytorialnego nie zastrzeżonych dla innych jednostek samorządu terytorialnego (art. 164 ust. 3 Konstytucji), co z kolei jest istotne, zwłaszcza dla dużych miast, w relacjach z samorządem województwa.
Z tym zastrzeżeniem samorząd województwa właściwy jest w sprawach regionalnych (art. 1 oraz klauzula generalna z art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa): wykonuje „zadania publiczne o znaczeniu wojewódzkim, nie zastrzeżone ustawami na rzecz organów administracji rządowej", przy czym „zakres działania samorządu województwa nie narusza samodzielności powiatu i gminy" (tamże art. 4 ust. 1).
Inne zadania komunalne „o charakterze ponadgminnym", tzn. zadania przekraczające zdolności pojedynczych gmin, które jednak nie zostały wyraźnie przypisane do zakresu działania powiatu lub nie należą do województwa, pozostają w zakresie odpowiedzialności gmin i są przez nie wykonywane w formach współdziałania międzykomunalnego. Powiat (ani tym bardziej województwo) nie może przejmować takich zadań (art. 4 ust. 6 ustawy powiatowej, ar-t. 4 List. 1 ustavy o samorządzie województwa), a gdyby tak się stało, będzie to działanie podjęte z naruszeniem prawa.

W powyższym stanie rzeczy -inaczej niż w odniesieniu do gminy i do samorządu województwa - do powiatu nie stosuje się podział zadań publicznych na zadania o charakterze dobrowolnym i zadania o charakterze obowiązkowym. Wobec enumeracji pozytywnej (braku generalnej klauzuli zakresu odpowiedzialności) nie ma bowiem w odniesieniu do powiatu takich zadań, których podjęcie zależy zaledwie od woli władzy i posiadanych środków, co jest charakterystyką zadania dobrowolnego. Wszystkie zadania powiatowe są enumeratywnie wyliczone i określone ustawowo, są więc w tym sensie obowiązkowe, że jeśli powiat ich nie podejmuje, to dlatego jedynie, iż nie ma takiej potrzeby, bo nie istnieje przedmiot działania, lub też wykonuje dane zadanie w inny sposób, na przykład nie udzielając bezpośrednio świadczeń pomocy społecznej, lecz działając w drodze umownego zlecenia tych zadań. Powiat nie może uchylić się od odpowiedzialności w żadnym zakresie przypisanych mu spraw, choć w niektórych dzidzinach władze powiatu mogą, na gruncie przepisów szczegółowych, dokonywać wyboru formy organizacyjnej (i finansowej) wykonywania danego zadania.

Tradycyjny podział zadań samorządu na własne i zlecone stał się obecnie zagadnieniem znacznie bardziej skomplikowanym niż uprzednio, gdy odnosił się wyłącznie do gmin. W gminie bowiem zadania zlecone były kategorią łatwo odróżnianą od zadali własnych na kilku płaszczyznach (inny organ odwoławczy w sprawach indywidualnych, szerszy zakres uprawnień nadzorczych, odmienne zasady finansowania), i podział ten był prosty, a zarazem wyrazisty.
Zlecanie jednostkom samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej może obecnie dochodzić do skutku na podstawie ustawy lub w drodze porozumienia, przy czym ta druga formuła odnosi się jedynie do samorządu lokalnego (gminy i powiatu), na gruncie ogólnych podstaw prawnych zawartych w obu odnośnych ustawach ustrojowych. Takiej ogólnej kompetencji do prowadzenia zadań zleconych nie zawarto w ustawie o samorządzie województwa, co oznacza, że zawieranie przez samorząd województwa porozumień w sprawie prowadzenia zadań z zakresu administracji rządowej możliwe jest wyłącznie w przypadkach określonych ustawami szczególnymi.

G. Konstrukcja zwierzchnictwa starosty (wojewody)
Opisane powyżej zwierzchnictwo wymaga w tym miejscu uzupełnienia w zakresie zasadniczej funkcji tej konstrukcji w nowym systemie ustrojowym administracji publicznej w Polsce. Należy raz jeszcze podkreślić, że zwierzchnictwo starosty i wojewody wiąże się przede wszystkim z odpowiedzialnością ogólną tych władz administracyjnych za stan spraw publicznych na obszarze ich właściwości miejscowej, w szczególności za stan porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego na danym terenie. Konstrukcja zwierzchnictwa służy więc w administracji publicznej wykonywaniu klasycznych funkcji policyjnych.
Jak zaznaczono, starosta za stan porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego na terenie powiatu odpowiada - jako władza samorządowa - przed radą powiatu i miejscowym społeczeństwem. W'ojewoda zaś, jako organ administracji rządowej i przedstawiciel rządu w województwie, odpowiada za stan porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego na terenie województwa przed Prezesem Rady Ministrów oraz ministrem właściwym do spraw administracji publicznej (przed rządem). Odpowiedzialność ta w obu przypadkach ma przede wszystkim charakter politycznoprawny, co oznacza, że od prawidłowego wykonywania nałożonych zadań zależy akceptacja starosty przez radę powiatu i wojewody przez Prezesa Rady Ministrów.
Konstrukcji „odpowiedzialności (władzy) ogólnej" nie należy przede wszystkim mieszać z pojęciem właściwości (kompetencji) ogólnej lub szczególnej organu administracyjnego. Właściwość administracyjna związana jest bowiem z kompetencją do wykonywania określonych prawem zadań publicznych. I tak, „kompetencja ogólna" - to połączenie w ramach właściwości jednego organu uprawnień (kompetencji) z wielu dziedzin (działów) administracji publicznej. Takimi organami o kompetencji ogólnej są: wójt, starosta, marszałek województwa, a także wojewoda, o czym była już mowa w rozdziale IV. Organy te są zawsze obsługiwane przez urząd, w ramach którego zespolone są dziedziny (działy) objęte kompetencją danego organu - a więc urząd gminy czy miasta, starostwo, urząd marszałkowski, urząd wojewódzki.

„Kompetencja szczególna", z kolei, to przypisana określonemu organowi wiązka uprawnień w zakresie jednego działu (jednej dziedziny) administracji. Organy o kompetencji szczególnej (zwane też organami administracji specjalnej) mogą, od strony organizacyjnej, funkcjonować zarówno w postaci administracji niezespolonej (np. administracja celna, skarbowa, leśna), jak też mogą działać w ramach administracji zespolonej, wojewódzkiej lub powiatowej. Warto dodać, że względem organów administracji specjalnej niezespolonej pewne, szczególne uprawnienia kontrolne i koordynacyjne przysługują wojewodzie jako przedstawicielowi rządu w województwie, a więc w ramach jego pozycji jako władzy administracyjnej o odpowiedzialności ogólnej (por. przepisy art. ł6-20 ustawy o administracji rządowej w województwie), ale, z takim zastrzeżeniem, administracja niezespolona podlega wyłącznie właściwym ministrom czy kierownikom urzędów centralnych.

W ramach administracji zespolonej organy o kompetencji szczególnej działają pod zwierzchnictwem wojewody lub starosty. Od strony organizacyjnej występuje tu obie wspomniane formy zespolenia administracji. Jest to więc zarówno forma luźniejsza, w ramach której dla obsługi wyodrębnionego organu administracyjnego o kompetencji szczególnej (komendant powiatowy policji, wojewódzki inspektor sanitarny) powołana zostaje wyodrębniona jednostka organizacyjna (komenda powiatowa policji, wojewódzki inspektorat sanitarny), jak i forma ściślejsza zespolenia, w ramach której wyodrębniony prawnie organ o kompetencji szczególnej (np. wojewódzki konserwator przyrody) obsługiwany jest