Organizacja polityczna posłów w Sejmie

Plan pracy

Rozdział I Kształtowanie się klubów poselskich
1. I Rzeczypospolita
2. XIX wiek
3. Polska międzywojenna
4. Okres PRL
5. Rozwiązania współczesne
Rozdział II Ustrojowy status posła
1. Nabycie i utrata mandatu
2. Charakter mandatu przedstawicielskiego
2.1 Mandat imperatywny
2.2 Mandat wolny
2.3 Mandat zawodowy
Rozdział III Formy politycznej organizacji posłów
1. Organizacja wewnętrzna klubu
2. Pozycja posła w klubie
3. Uprawnienia klubów poselskich
4. Udział w działalności innych organów państwa
5. Finansowanie
6. Dyscyplina klubowa i jej znaczenie
Rozdział IV Inne formy organizacji posłów
1. Zespoły (grupy) poselskie
2. Posłowie niezrzeszeni




Rozdział I Kształtowanie się klubów poselskich

1. I Rzeczypospolita
Scalenie ziem polskich w XIV w., rozwój ekonomiczny i przemiany społeczne spowodowały powstanie nowej konstrukcji państwa i związanej z tym zmiany form rządzenia. U boku króla wykształciła się Rada Królewska, w skład której wchodzili najwyżsi urzędnicy państwowi: kanclerz, podkanclerzy, marszałek, podskarbi, wojewodowie i biskupi. Władcy zabiegając o poparcie rycerstwa, zwoływali prowincjonalne (małopolskie i wielkopolskie) lub ogólnopaństwowe zjazdy, zwane wiecami. Zgromadzona na nich szlachta nie występowała jednak w głównej roli, ale raczej jako świadkowie zwieranych traktatów czy wprowadzania nowych praw. Za Ludwika Andegaweńskiego nastąpiły jednak istotne zmiany. W przywileju koszyckim (1374 r.) zobowiązał się on do uzyskania zgody szlachty na nakładane na nią podatki. Zjazdy zaczęły, więc pełnić decydującą funkcję w kraju. Umacniało to wspólnotę szlachty i przyczyniało się do wytwarzania silnych więzów stanowych.
Ważną rolę zaczęły odgrywać zjazdy ziemskie. Poprzez przywileje nieszawskie (1454 r.) zdobyły one sobie zapewnienie, że bez ich zgody król nie będzie stanowił żadnych nowych praw. Decydującą rolę odgrywał jednak sejm (od słowiańskiego snem, sjem, soim - określającego liczne zgromadzenie). W XIV w. narodził się zwyczaj, że szlachta zebrana na sejmikach ziemskich zaczęła wybierać i wysyłać posłów na zjazdy prowincjonalne i generalne, ale nie było to regułą. Dalej w sejmie mógł brać udział ogół szlachty, określano to jako udział viritim, czyli osobiście.
W 1493 r. na sejmie walnym piotrkowskim pojawili się wybrani przez sejmiki prowincjonalne posłowie, zaopatrzeni w mandat, najczęściej o mocy zupełnej, zapewniający swobodę działania i datę tę uważa się za narodziny Sejmu. Wykształcenie się zasady reprezentacji szło w parze z organizacyjnymi przemianami w sejmie: posłowie ziemscy obradowali w izbie poselskiej, oddzielnie od panów rady-senatu. W obradach winien był też uczestniczyć monarsza. W końcu XV w. posłów było ok. 40, a senatorów dwukrotnie więcej. Powodowało to skonsolidowanie się stanu szlacheckiego, który tylko jako całość mógł odgrywać istotną rolę.
Kompetencje sejmu były szerokie, gwarantowała je konstytucja nihil novi: „Ponieważ ogólne prawa nie jednostki, ale całego narodu dotyczą przeto na tym radomskim sejmie ze wszystkimi królestwa naszego prałatami, senatorami, baronami i posłami ziemskimi uznaliśmy za słuszne i rozsądne, że na przyszłość nic nowego [nihil novi] nie ma być ustanawiane przez nas i następców bez wspólnego senatorów i posłów ziemskich przyzwolenia."
Z czasem szlachecki parlament zaczął odgrywać zasadniczy głos w państwie. Bez jego zgody nie mogła zapaść żadna istotna decyzja. Wzrastała też powoli liczba posłów (po Unii Lubelskiej było ich około 160) i ustaliła się zasada, że sejmiki, w zależności od wielkości ziemi, wybierają jednego lub kilku posłów. Z czasem zaczęto ograniczać moc mandatu, poprzez uchwalanie instrukcji. Ponieważ instrukcje sejmik uchwalał dla wszystkich posłów łącznie, poczuwali się oni przeważnie do solidarności. Stronnictwa polityczne należały do rzadkości, ale posłowie byli mocno związani z przedstawicielami swojej prowincji, szczególnie poprzez odbywanie sesji prowincjonalnych. Stronnictwa tworzyły się one przy tzw. ucieraniu konstytucji, czyli przy przekonywaniu opornych posłów do uchwalenia konstytucji. Obowiązywała zasada jednomyślności, przez co rozumiano brak sprzeciwu (nomine contradicente).
Druga połowa XVII i pierwsza połowa XVIII stulecia to lata upadku roli i autorytetu Sejmu. "System stworzony w złotym wieku przez (i dla) ludzi wielkiej klasy politycznej nie sprawdzał się, kiedy szlacheccy posłowie coraz częściej uwikłani byli w zależności od możnych protektorów, nie potrafili wyjść poza partykularne interesy i układy" Nagminne stosowanie osławionego liberum veto, zrywanie sejmów, interwencje obcych mocarstw powodowały całkowitą niewydolność systemu demokracji szlacheckiej.
Pierwszym krokiem do zmian miał być sejm konwokacyjny z 1764 r. i jego reformy: m.in. uniezależnienie posłów od instrukcji i zniesienie zasady jednomyślności w niektórych sprawach. Jednak interwencja Katarzyny II uniemożliwiła wprowadzenie ich w życie i wymusiła uchwalenie (1967/68 r.) tzw. praw kardynalnych - "wieczystych i niezmiennych" zasad ustroju Rzeczypospolitej. Przestał być on formalnie władny zmieniać zasady ustrojowe państwa, utracił swą najwyższą pozycję w państwie.
W sejmie rosła jednak grupa zwolenników reform, skupionych w stronnictwie patriotycznym, wokół Ignacego Potockiego, Hugona Kołłątaja i Scipione Piattolego. To w ich środowisku powstał projekt Konstytucji, uchwalonej 3 maja 1991 r. Miała ona wzmocnić i unowocześnić Rzeczypospolitą Obojga Narodów. Zgodnie z monteskiuszowskim podziałem władzę ustawodawczą oddawała w ręce sejmu, wykonawczą przyznawała dziedzicznemu królowi i Straży Praw, sądowniczą - stanowym sądom. By wcielić ją w życie powstało pierwsze w Polsce ugrupowanie parlamentarne oparte na zasadzie politycznej - Zgromadzenie Przyjaciół Ustawy Rządowej 3 Maja. Nadziejom pokładanym w Konstytucji nie było dane się spełnić. Przetrwały one zaledwie rok. Konfederacja targowicka zniweczyła wysiłek reformatorów i Sejm przestał istnieć na ponad wiek.

2. XIX wiek
Trzeci rozbiór Polski w 1795 r. rozpoczął ponad wiekowy okres niewoli. W tych szczególnych warunkach bieg historii umożliwił niekiedy Polakom tworzenie nietrwałych i ograniczonych w działaniu instytucji przedstawicielskich bądź udział w parlamentach państw zaborczych. W pierwszej połowie XIX w. własne instytucje przedstawicielskie powstały w Księstwie Warszawskim, Królestwie Polskim, Wolnym Mieście Krakowie i Wielkim Księstwie Poznańskim.
Oktrojowana przez Napoleona konstytucja nadała Księstwu Warszawskiemu kształt ustrojowy. Co prawda wyróżniona została władza ustawodawcza, czyli sejm, ale tylko z nazwy przypominał on czasy niepodległości. Sejm Księstwa składał się z dwu izb - Senatu i Izby Poselskiej. Jego kompetencje były bardzo ograniczone. Nie miał prawa inicjatywy ustawodawczej, obradować mógł tylko nad projektami przesyłanymi z upoważnienia monarchy przez Radę Stanu. Pracę sejmu ograniczał ponadto fakt, że miał się zbierać raz na 2 lata na sesję nie dłuższą niż 2 tygodnie (zebrał się jedynie 3 razy 1809, 1811 i 1812 r.). Ograniczenia, które przyniósł system napoleoński, spotkały się z reakcją parlamentarzystów. Wykorzystywane były pozaprawne możliwości działania. Posiedzenia odbywały się nieoficjalnie, po zamknięciu obrad przez Marszałka. Rozpoczynano wtedy nieskrępowaną dyskusję, uchwalano adresy do króla. Zarysowywały się wyraźne grupy interesów, skupione wokół liderów parlamentarnych.
W wielu elementach do sejmu Księstwa Warszawskiego nawiązywał funkcjonujący przez następne 15 lat sejm Królestwa Polskiego. Królestwo otrzymało oktrojowaną przez Aleksandra I konstytucję, uznaną za najbardziej liberalną w ówczesnej Europie. Nie tylko utrzymywała ona uprawnienia sejmu, ale gwarantowała wiele nowych np. prawo uchwalania budżetu. Posłowie w czasie obrad mieli także znacznie większą swobodę.
Już w 1820 r. sytuacja się diametralnie zmieniła, ciągłe łamanie przepisów konstytucji przez rząd sprawiło, że stała się ona fikcją. Pojawiła się wówczas opozycja parlamentarna. Tworzyli ją tzw. kaliszanie - grupa kilkunastu posłów, wybranych głównie w województwie kaliskim, skupionych wokół braci Banawentury i Wincentego Niemojowskich. Kaliszanie atakowali politykę i projekty rządowe, zarzucając im niezgodność z konstytucją. Efektem tych działań było odrzucenie przez Izbę Poselską wielu projektów ustaw. Aleksander zareagował bardzo ostro: nie zwoływał sejmu przez 4 lata, a kiedy czynił to w 1825 r., zniósł jawność obrad i nie dopuścił na salę przywódców opozycji. Podobne środki zastosował Mikołaj I w 1830 r.
Wybuch powstania w listopadzie 1830 r. rozpoczął nową, krótką kartę w historii polskiego sejmu. Zaskoczeni powstaniem posłowie i senatorowie zebrali się 18 grudnia 1830 r. i podjęli uchwałę o narodowym charakterze powstania, a już w styczniu 1831 r. o ustaniu unii z Cesarstwem rosyjskim i detronizacji Romanowów. Sejm stał się główną władzą w państwie, przejmując zasadniczą część uprawnień monarchy. Ogromna odpowiedzialność spoczywająca na sejmie powodowała względna konsolidację izby, wszyscy stanowczo opowiadali się za walką o niepodległość. W innych kwestiach pojawiły się jednak stronnictwa i opcje polityczne. Prawicę stanowili konserwatyści na czele z księciem Adamem Czartoryskim, w centrum byli liberałowie, czyli dawni kaliszanie, lewica zaś to radykałowie z Towarzystwa Patriotycznego. Upadek powstania kończy historię sejmu w Królestwie Polskim, spowodował też emigrację znacznej liczby polskich parlamentarzystów na zachód Europy, głównie do Francji.
Na ziemiach polskich w pozostałych zaborach nie było w pierwszej połowie XIX w. przedstawicielstw parlamentarnych porównywalnych do sejmu Księstwa i Królestwa. Namiastką reprezentacji były sejmy stanowe tzw. postulatowe. W 1824 r. w Wielkim Księstwie Poznańskim powstał sejm prowincjonalny w Poznaniu. Jego kompetencje były skromne, ograniczały się przede wszystkim do doradztwa, ale był jedyną reprezentacją mieszkańców księstwa do czasu powstania Sejmu Pruskiego.
Specjalna sytuacja istniała w tzw. Rzeczypospolitej Krakowskiej. Wolne Miasto Kraków otrzymało w 1818 r. konstytucję. Miało być rządzone przez Senat (władza wykonawcza), ale posiadało także jednoizbowe Zgromadzenie Reprezentantów. Miało ono bardzo ograniczone kompetencje (zagadnienia kodyfikacyjne, kontrola administracji), lecz pozytywnie należy ocenić działanie na rzecz zachowania polskości.
W drugiej połowie XIX w. spośród ziem polskich jedynie Galicja miała własny organ przedstawicielski. W 1861 r. powołany został Sejm Krajowy dla Galicji. Jego kompetencje były dość szerokie, dotyczyły tzw. ustawodawstwa krajowego (oświaty, opieki społecznej czy budżetu). Był to Sejm kształtujący postawy lojalistyczne wobec władz we Wiedniu. Najsilniejszą grupę wśród posłów stanowili konserwatyści krakowscy, zwani stańczykami.
Burzliwe lata Wiosny Ludów doprowadziły do zmian ustrojowych zarówno w Prusach, jak i w Austrii. Powstające w obu krajach instytucje przedstawicielskie dały Polakom możliwości udziału w ich pracach. Do powstałego w 1861 r. Reichsratu weszli polscy posłowie: do izby wyższej z nominacji cesarskiej, do niższej - delegowani przez Sejm Krajowy, później z wyborów kurialnych. Stanowili oni około 14% składu izb, a zebrani w Kole Polskim, odgrywali istotną rolę w parlamencie. Koło było zbudowane głównie w oparciu o kryterium narodowościowe, poglądy polityczne posłów schodziły na drugi plan.
Mniejszą swobodę działania mieli posłowie polscy w parlamencie niemieckim. Niewielka grupa posłów (około 5% w stosunku do całości) tworzyła tam polskie koło parlamentarne. Było ono niezwykle zdyscyplinowane i konsekwentne w działaniu na rzecz polskich interesów. "Koło przyjęło jako generalną zasadę zabierania głosu jedynie w kwestiach dotyczących ludności polskiej przy jednoczesnym powstrzymywaniu się od udziału we wszelkich debatach o charakterze ogólnopaństwowym".
Najpóźniej, bo dopiero po 1905 r., powstał organ przedstawicielski w Cesarstwie Rosyjskim. W pracach Dumy Państwowej brali także udział Polacy. Ich nieliczna reprezentacja (początkowo 10%, potem 5% wszystkich posłów) tworzyła Koło Polskie i Koło Kresowe (Polacy z Ukrainy, Białorusi i Litwy). Oba koła ściśle współpracowały ze sobą, jednak ich możliwości działania były niewielkie.
Instytucje przedstawicielskie, w których działali Polacy, mimo ograniczonych kompetencji pozwoliły na zdobycie doświadczeń parlamentarnych, wykorzystanych następnie w Polsce odrodzonej.

3. Polska międzywojenna
Odzyskanie przez Polskę niepodległości w listopadzie 1918 r. postawiło problem określenia formy ustrojowej państwa, a w szczególności pozycji parlamentu. Jeszcze w czasie wojny pojawiło się przekonanie, że kwestie ustroju i konstytucji przyszłego państwa powinien rozstrzygnąć Sejm Ustawodawczy. Zwołanie go było jedną z pierwszych decyzji J. Piłsudskiego po powrocie z internowania w Magdeburgu. Zrezygnowano z dwuizbowości Sejmu Ustawodawczego, miała go tworzyć tylko Izba Poselska.
Skład Sejmu został wyłoniony wyborami z 26 stycznia 1919 r., przeprowadzonymi w oparciu o pięcioprzymiotnikową ordynacją wyborczą z 28 listopada 1918 r. Obrady otworzył 10 lutego 1919 r. - jako Naczelnik Państwa - J. Piłsudski, oznajmiając m.in., że sejm "znowu będzie domu swego ojczystego jedynym panem i gospodarzem".
Był on bardzo rozdrobniony politycznie (najliczniejszym zrzeszeniem był Klub Sejmowy Ludowo-Narodowy liczący 109 posłów), żadne ze stronnictw nie miało w nim zdecydowanej większości. Taki układ sejmowy okazał się bardzo niestabilny, posłowie i partie ciągle szukali swego miejsca na scenie politycznej, czego efektem były ciągłe zmiany przynależności partyjnej przez posłów, oraz dzielenie się klubów i powstawanie nowych. "Partie polityczne, bowiem powstawały w przeszłości głównie po to, by walczyć z państwem, a nie po to, by je współtworzyć" Klubów poselskich w Sejmie Ustawodawczym było zrazu 10, w marcu 1920 r. -16, w końcu sejmu - 19. Istnienie i działanie klubów poselskich (sejmowych) nie było określone żadnymi przepisami prawa, także regulamin izby z milczał w tej kwestii. Kluby powstawały i działały w oparciu o zasadę wolności zrzeszania się. Były oparte na zasadzie orientacji polityczno - partyjnej, choć istniały kluby utworzone w oparciu o kryterium narodowościowe (kluby mniejszości narodowych). Nie było określonej minimalnej liczby członków wymaganej do utworzenia klubu, ale w skład Konwentu Seniorów mogli wejść przedstawiciele tylko tych klubów, które liczyły, co najmniej 12 posłów.
Rozdrobnienia izby nie zakończyły wybory do Sejmu (i Senatu) I kadencji z 5 i 12 listopada 1922 r. Posłowie utworzyli na początku kadencji 17 klubów (na koniec było ich 20). Podobnie jak w Sejmie Ustawodawczym układ klubów nie był stabilny, czego wynikiem były bardzo częste zmiany rządów. Wymusiło to szukanie formuły rządów pozaparlamentarnych, w których premier i ministrowie nie pochodziliby z większości sejmowej. Takim gabinetem, który utrzymał się przez blisko 2 lata, był rząd W. Grabskiego.
W zasadniczy sposób pozycją parlamentu zmienił zamach majowy. Piłsudski nie taił swej negatywnej oceny parlamentaryzmu polskiego, a zwłaszcza partii politycznych. Powiedział do posłów m.in. "Mogłem nie dopuścić was do Zgromadzenia Narodowego, kpiąc z was wszystkich, ale czynię próbę, czy można rządzić w Polsce bez bata" Nie rozwiązał Sejmu, jednak partie polityczne utraciły faktyczny wpływ na działalność rządu i parlamentu.
Podobnie wyglądała sytuacja w Sejmie II kadencji. Obok istniejących partii w Sejmie znalazł się też Bezpartyjny Blok Współpracy z Rządem J. Piłsudskiego. Zdobył on najwięcej mandatów - 122, jednak było to zwycięstwo połowiczne, nie mógł samodzielnie rządzić. Dlatego w wyborach 1930 r. ekipa rządząca odwołała się do środków pozaparlamentarnych, eliminując opozycję z gry politycznej metodami policyjnymi i administracyjnymi, a następnie fałszując wybory. Wybory te zwane brzeskimi, wygrał BBWR - 46.8% głosów, jednak w rezultacie tzw. cudów nad urną BBWR otrzymał 247 mandatów, co stanowiło 56% ogółu. Sejm jednak nadal był rozdrobniony (13 klubów na początku kadencji, 16 na końcu). Po tych wyborach rola parlamentu stała się czysto dekoracyjna, co ostatecznie znalazło wyraz w konstytucji kwietniowej 1935 r. Istotnym uzupełnieniem konstytucji, co do Sejmu, była ordynacja wyborcza z 8 lipca 1935 r., eliminowała ona partie polityczne z procesu zgłaszania kandydatów. Mieli być zgłaszani za zgromadzeniach okręgowych, którym przewodniczyli komisarze wyznaczeni przez ministra spraw wewnętrznych. Dlatego wybory z 8 września 1935 r. zostały przez opozycję zbojkotowane. W tak wyłonionym Sejmie zrezygnowano z politycznej więzi, która stanowiła podstawową formę samoorganizacji posłów. Zamiast klubów poselskich utworzono 14 regionalnych grup posłów. Miało to być wyrazem przekreślenia podziałów partyjnych. Tylko posłowie z mniejszości narodowych stworzyli 3 odrębne zrzeszenia.
Podział ten nie utrzymał się jednak długo i wkrótce zaczęły powstawać porozumienia i ugrupowania, w których decydującą rolę odgrywały, obok niezbyt jasnych różnic programowych, układy personalne w obozie rządzącym. Rozwiązanie w październiku 1935 r. BBWR skomplikowało ten układ. Z czasem wyodrębnił się klub Związku Naprawy Rzeczypospolitej, a w lutym 1937 r. Obóz Zjednoczenia Narodowego, który w kolejnych wyborach (6 listopada 1937 r.) zdobył 80% mandatów. Był jedynym klubem w parlamencie (były jeszcze 3 ugrupowania mniejszości narodowych). Zorganizowanej opozycji na forum Sejmu praktycznie nie było, choć nie brakowało krytyki ze strony pojedynczych posłów. Wkrótce jednak nad pracami Sejmu zaciążyła sytuacja międzynarodowa, a spory uległy wyciszeniu.

4. Okres PRL
W wyniku II Wojny Światowej, układu jałtańskiego, Polska znalazła się pod wpływem ZSRR. Polska była suwerenna tylko w sensie prawnym. To w Moskwie zapadały najważniejsze decyzje, także te decydujące o ustroju kraju, mimo że właściwym miejscem do ich podejmowania był Sejm. Wraz z wprowadzeniem nowego ustroju zmieniła się praktyka życia politycznego, także dotycząca organizacji politycznej posłów.
W regulaminach Krajowej Rady Narodowej i Sejmu Ustawodawczego, podobnie jak w regulaminach parlamentarnych okresu międzywojennego, nie było żadnych postanowień na temat partii politycznych i ich parlamentarnych frakcji. Oczywiście brak regulacji przez prawo pozytywne nie oznacza w żadnym razie zakazu istnienia form samoorganizowania się posłów. Dlatego w Krajowej Radzie Narodowej i Sejmie Ustawodawczym istniały kluby poselskie, jako zespoły posłów - członków tej samej partii. W Sejmie Ustawodawczym istniało do chwili "zjednoczenia partii robotniczych" 7 klubów poselskich: PPR, PPS, SL, SD, PSL, Stronnictwo Pracy i Katolicko - Społeczny. Po owym zjednoczeniu zostały 4 kluby PZPR, ZSL, SD i Katolicko - Społeczny. Stanowiło to odzwierciedlenie centralizacji życia państwowego, efekt walki nowego reżimu z opozycją parlamentarną i pozaparlamentarną oraz przygotowanie do nowego modelu życia państwowego. Z samych regulaminów klubów poselskich z okresu Sejmu Ustawodawczego wynika, że służyły one głównie dyscyplinowaniu członków klubu, który bez wiedzy i zgody swego prezydium niczego praktycznie nie mogli zdziałać.
Dla przykładu członkowie klubu Stronnictwa Ludowego bez zgody prezydium klubu nie mogli:
• występować na plenum Sejmu
• składać wniosków i interpelacji
• informować prasy o powziętych uchwałach (mogło to czynić tylko prezydium klubu)
Posłowie członkowie klubu SL obowiązani byli głosować jednolicie czy to na plenum Sejmu czy w komisjach, i tylko w pewnych wypadkach można było pozostawić posłom wolną rękę przy głosowaniu, ale wówczas jedynie, jeśli za taką uchwała opowiedziało się 3/4 członków klubu.
W Sejmie PRL I kadencji zabrakło już miejsca na pluralizm polityczny. Regulamin Sejmu z 21 listopada 1952 r. nie tylko nic nie mówił na temat klubów poselskich, ale zrywał z ich tradycją, przewidywał natomiast powołanie i funkcjonowanie tzw. wojewódzkich zespołów poselskich, organizowanych według kryterium terytorialnego. W ich skład wchodzili posłowie wybierani z okręgów na terenie poszczególnych województw bez względu na przynależność partyjną, niezależnie od miejsca zamieszkania czy pracy. Więź terytorialna miała podówczas zastąpić naturalną w tak politycznym organie jak parlament więź polityczną. Od udziału w pracach wojewódzkiego zespołu poselskiego mogło zwolnić posła jedynie Prezydium Sejmu. "Wojewódzkie zespoły poselskie były pod rządami regulaminu Sejmu z 1952 r. organami izby, jednak z tekstu regulaminu wniosek taki jednoznacznie nie wynika"
Kolejny regulamin Sejmu z 1 marca 1957 r. radykalnie zmienia status wojewódzkich zespołów poselskich. Nie są one już organami Sejmu, lecz stają się organizmami pozasejmowymi i pozaregulaminowymi. Zachowały się jako formy organizacji posłów w terenie. Nowelizacja regulaminu z 25 marca 1976 r. po raz kolejny normuje instytucję wojewódzkich zespołów poselskich. Zgodnie z art. 15 tego regulaminu posłowie mogą organizować się w wojewódzkie zespoły poselskie, łącząc posłów wybranych na obszarze danego województwa, a celem ich jest organizacyjne zabezpieczenie zachowania i zacieśniania więzi Sejmu i posłów z wyborcami, terenowymi organami władzy państwowej oraz organizacjami politycznymi i społecznymi, a także służyć pomocą w wykonywaniu przez posłów czynności wynikających ze sprawowania mandatu poselskiego. Tak więc tworzenie wojewódzkich zespołów poselskich miało charakter fakultatywny. Jeżeli były tworzone, to tylko tak, aby obejmowały wszystkich posłów, którzy uzyskali mandaty na obszarze poszczególnych województw. W założeniach istnienie wojewódzkich zespołów poselskich było wyrazem tendencji do umacniania terytorialnych powiązań posłów z wyborcami, stanowiły one także główne forum wymiany poglądów między posłami z danego województwa.
Następne zmiany w tej instytucji wprowadziła ustawa o obowiązkach i prawach posłów na Sejm , która po raz kolejny wprowadziła obligatoryjną przynależność posła wybranego z obszaru danego województwa do wojewódzkiego zespołu poselskiego.
Można więc zauważyć, że wojewódzkie zespoły poselskie, choć w ograniczonej formie, działając niekiedy bez wyraźnej podstawy regulaminowej przetrwały cały okres PRL. Usunięte z porządku prawnego zostały ustawą z 27 grudnia 1989 r.
Po zerwaniu przez regulamin Sejmu z 21 listopada 1952 z tradycją klubów poselskich jako form organizacji posłów na terenie Sejmu, to kolejny regulamin z 1957 r. przywraca tą instytucję. Art. 12 mówi, że "Posłowie mogą organizować się w kluby poselskie według przynależności partyjnej". Według S. Rozmaryna przyczyną reaktywowania klubów poselskich było "docenienie znaczenia opinii publicznej w życiu państwowym i przywrócenie właściwej roli stronnictwom politycznym" Przepis ten nie czyni powołania klubów poselskich czymś obligatoryjnym, nie były one więc organami Sejmu (jak wcześniej wojewódzkie zespoły poselskie), lecz formami samoorganizacji posłów, wynikającymi z realizacji mandatu. Posłowie należący do tej samej partii nie musieli utworzyć swojego klubu, nie byli obowiązani przez regulamin Sejmu do przystąpienia do klubu poselskiego utworzonego przez swoją partię. Taki obowiązek mogły nakładać tylko statuty partyjne; i czyniły to. Przykładowo 1 regulaminu Klubu Poselskiego Zjednoczonego Stronnictwa Ludowego mówi: "Posłowie na Sejm - członkowie Zjednoczonego Stronnictwa Ludowego tworzą Klub Poselski Zjednoczonego Stronnictwa Ludowego. Przynależność do Klubu Poselskiego i udział w jego pracach są obowiązkowe" Najważniejszą wynikającą z przepisu art. 12 ustawy normą było uzależnienie możliwości zorganizowania klubu poselskiego od istnienia między jego potencjalnymi członkami więzi polegającej na przynależności do tej samej partii politycznej. Oznaczało to, że regulamin nie pozwalał na tworzenie klubów poselskich równorzędnych klubom partyjnym, a opartych na innych zasadach niż przynależność partyjna, a także nie przewidywał możliwości powołania klubów przez posłów bezpartyjnych. Niedopuszczalna była także jednoczesna przynależność posła do dwóch klubów poselskich, ponieważ z samej istoty przynależności partyjnej wynika wyłączność. Regulamin Sejmu nie ustalał minimalnej liczby członków klubu, nie uzależniał utworzenia klubu od zgody organów kierowniczych Sejmu, ani też nie żądał przedstawienia tym organom specjalnych spisów członków klubu.
Regulamin Sejmu właściwie nie wyposażał klubów poselskich w żadne konkretne uprawnienia formalne, z wyjątkiem prawa do udziału w Konwencie Seniorów. Art. 23. ust.1 regulaminu mówi, że "Konwent Seniorów składa się z Marszałka i wicemarszałków oraz przewodniczących klubów poselskich lub ich zastępców”, tak więc regulamin Sejmu podniósł partyjne kluby poselskie do rzędu elementów koniecznych w wewnętrznej organizacji Sejmu. Zatem kluby poprzez kompetencje Konwentu Seniorów miały wpływ na ustalanie terminu posiedzenia Sejmu, porządku dziennego sesji Sejmu czy trybu dyskusji nad porządkiem dziennym. Poza formalnymi uprawnieniami w praktyce skład osobowy Prezydium Sejmu odzwierciedlał zawsze istnienie systemu trójpartyjnego (PZPR, ZSL i SD), podobna sytuacja zachodziła w komisjach sejmowych, gdzie w praktyce ich skład ustalany był w porozumieniach międzyklubowych na zasadzie reprezentacji proporcjonalnej.
Regulamin Sejmu dopuszczał także od 1957 r. możliwość istnienia w Sejmie obok klubów poselskich także innych organizacji o zbliżonym charakterze - kół poselskich, art. 13 owego regulaminu mówi "Prezydium Sejmu po wysłuchaniu opinii Konwentu Seniorów może wyrazić zgodę na powoływanie kół lub zespołów poselskich na innych zasadach niż określone w art. 12" (przynależność partyjna). Koła mogły się organizować ze względu na więzi światopoglądowe, regionalne, zawodowe czy inne. Inna była także sytuacja prawna kół i zespołów poselskich. Ich powstanie było uzależnione od zgody Prezydium Sejmu (po wysłuchaniu opinii Konwentu Seniorów), w praktyce mogło to oznaczać zablokowanie przez kluby poselskie możliwości powołania czy to koła czy zespołu i podporządkowanie ich klubom. Przedstawiciele kół i zespołów nie wchodzili w skład Konwentu Seniorów, ale w praktyce przedstawiciele kół "byli do niego dokooptowywani, jednak wówczas dany poseł formalnie nie był przedstawicielem koła czy zespoły, choć faktycznie był rzecznikiem ich interesów". W Sejmie zasadniczo działały 3 koła zrzeszające posłów katolickich: Koło Poselskie "Znak", Koło Posłów Chrześcijańskiego Stowarzyszenia Społecznego oraz Koło Poselskie "Pax".

5. Rozwiązania współczesne
Praktykowane w Polsce do końca lat osiemdziesiątych niedemokratyczne formy sprawowania władzy, przekreślały możliwość wolnego organizowania się posłów na terenie izby. Dopiero daleko idąca transformacja polityczno - ustrojowa po wyborach parlamentarnych z czerwca 1989 r. umożliwiła wprowadzenie do polskiego systemu politycznego demokratycznych zasad i instytucji. Zagwarantowanie opozycji politycznej 35% mandatów poselskich, oraz całkowicie wolne wybory do Senatu spowodowały utworzenie po tych wyborach Obywatelskiego Klubu Parlamentarnego liczącego 260 członków, pierwszego niezależnego zrzeszenia parlamentarzystów po II Wojnie Światowej.
Sejm ten, zwany kontraktowym, w nowelizacji ustawy z 1985 r. ustawą z 27 grudnia 1989 r., zrezygnował z jakiegokolwiek określenia zasad, według których tworzy się kluby, koła czy zespoły poselskie. Zrezygnowano z tworzenia klubów poselskich tylko oparciu o przynależność partyjną, lecz pojawił się ogólniejszy przepis: „Posłowie mogą tworzyć w Sejmie kluby parlamentarne, koła lub zespoły poselskie" (art.17 ust. 1) Fakt ten został odebrany jako przekazanie określenia zasad tworzenia frakcji parlamentarnych do autonomicznej regulacji przez izbę.
Daleko idące rozłamy polityczne, powodujące rozpad Obywatelskiego Klubu Parlamentarnego, tym samym upadek rządów T. Mazowieckiego, J. K. Bieleckiego i przyspieszone wybory. Odbyły się one w warunkach silnego rozbicia wielopartyjnego. Listy kandydatów na posłów zostały wysunięte przez 111 komitetów wyborczych. Jednocześnie uchwalona w 1991 r. ordynacja wyborcza do Sejmu w wyniku zastosowania proporcjonalnego systemu rozdziału mandatów metodą Hare-Niemeyera oraz pominięcia jakichkolwiek klauzuli zaporowych przy podziale mandatów, doprowadziła do ogromnego rozczłonkowania izby poselskiej. W jej składzie znaleźli się przedstawiciele 24 partii i ugrupowań politycznych. Wynikiem tego było utworzenie w Sejmie bezpośrednio po wyborach 18 klubów poselskich (liczących od 3 do 62 członków).
Tabela nr 1 Kluby poselskie istniejące na początku I kadencji Sejmu i ich stan liczebny pod koniec kadencji

Lp.
Nazwa klubu
Liczba członków
25 XI 1991 31 V 1993
1. Klub Parlamentarny „Unia Demokratyczna” 62 57
2. Sojusz Lewicy Demokratycznej – Klub Parlamentarny 59 59
3. Klub Parlamentarny Konfederacji Polski Niepodległej 51 47
4. Klub Parlamentarny Polskiego Stronnictwa Ludowego 50 49
5. Klub Parlamentarny Zjednoczenia Chrześcijańsko-Narodowego 49 42
6. Parlamentarny Klub Porozumienia Centrum 42 23
7. Klub Liberalno-Demokratyczny 37 -
8. Klub Parlamentarny Porozumienie Ludowe 28 18
9. Klub Parlamentarny ZSZ „Solidarność” 27 26
10. Polski Program Gospodarczy – Klub Poselski Polskiej Partii Przyjaciół Piwa 13 -
11. Parlamentarny Klub Mniejszości Niemieckiej 7 -
12. Parlamentarny Klub „Solidarność Pracy” 5 -
13. Klub Parlamentarny Partii Chrześcijańskich Demokratów 5 -
14. Klub Poselski „Chrześcijańska Demokracja” 5 -
15. Klub Poselski Polskiej Partii Przyjaciół Piwa 3 -
16. Klub Poselski Partii X 3 -
17. Klub Unii Polityki Realnej 3 -
18. Posłowie niezrzeszeni 11 18
Źródło: M. Chmaj "Sejm Rzeczypospolitej Polskiej w latach 1991 - 1997 (I i II kadencja). Studium prawnoustrojowe" Warszawa 1999 s. 191
Tak duża liczba klubów spowodowana była też brakiem przepisów określających minimalną liczbę członków zdolną utworzyć klub. By temu zaradzić 30 lipca 1992 r. uchwalono nowy regulamin Sejmu, który zakładał w art. 8:
• wolność tworzenia klubów i kół na zasadach politycznych (ust. 1)
• możliwość utworzenia klubu, przez co najmniej 15 posłów (ust. 2)
• koła przez minimum 3 posłów (ust. 3)
• jednoznacznie określił, że poseł może należeć tylko do jednej frakcji (ust. 4)
Progi liczebności inne dla klubu i koła spowodowały rozróżnienie ich pozycji. Jest to konsekwencją użycia w regulaminie i ustawie dwóch różnych nazw dla zrzeszeń posłów i stanowi zapewnienie parlamentowi warunków prawnych wykonywania jego konstytucyjnych zadań. Rozdrobniony parlament takich warunków nie stwarza.
Próg liczebności dla koła ma charakter obiektywny, choćby dlatego, że ogólnie przyjmuje się w prawie, iż do utworzenia jakiegokolwiek zrzeszenia konieczny jest udział trzech osób, w myśl łacińskiej zasady tres facit colegium.
Nieco inaczej jest z kwestią konieczności, co najmniej piętnastoosobowego udziału posłów w klubie poselskim. Trybunał uznał, że próg ten nie jest zbyt wysoki, nie narusza istoty wolności zrzeszania się, a przyjęty limit pozostaje w związku z innymi regulacjami również przewidującymi poparcie grupy, co najmniej 15 posłów np. złożenia projektu ustawy, przedstawienia kandydata na marszałka czy wicemarszałka Sejmu.
Ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora nie przyniosła istotnych zmian w funkcjonowaniu zrzeszeń parlamentarzystów. W sprawie klubów i kół poselskich odsyła do przepisów regulaminu respektując tym samym autonomię Sejmu w kształtowaniu swej wewnętrznej organizacji.




Rozdział II Ustrojowy status posła
1. Nabycie i utrata mandatu
W nauce prawa konstytucyjnego stwierdza się, iż najlepszą sytuacją jest taka, w której suweren, a więc podmiot, do którego należy władza w państwie, sam tę władzę sprawuje. We współczesnych warunkach nie jest to jednak możliwe - państwa mają bardzo duże terytoria, a zbiorowy podmiot suwerenności liczy kilkadziesiąt milionów członków. Dlatego reguła jest system demokracji przedstawicielskiej, polegający na tym, iż zbiorowy podmiot suwerenności sprawuje swoją władzę poprzez przedstawicieli wybieranych do organów przedstawicielskich.
Uzyskanie mandatu poselskiego jest uzależnione od wyniku wyborów. Wybory te są powszechne, równe, bezpośrednie, proporcjonalne a głosowanie tajne. Posłowie są wybierani na czteroletnią kadencję.
W polskim prawie nie istnieje żadna regulacja prawna, która expressis verbis statuuje moment nabycia mandatu poselskiego. Należy, zatem zastanowić się, kiedy mandat jest nabywany:
- z chwilą wyboru
- z chwilą ogłoszenia wyników wyborów
- z chwilą stwierdzenia ważności wyborów (wyboru)
- od daty pierwszego posiedzenia nowo wybranego Sejmu
- od daty złożenia ślubowania
W doktrynie prawa konstytucyjnego niesporny jest pogląd, że prawo polskie nie zna żadnych regulacji, które uzależniałyby nabycie mandatu poselskiego od jakichkolwiek czynności, zdarzeń lub warunków, które osoba wybrana do Sejmu musiałaby spełnić, aby ten mandat nabyć. "Uznaje się, że sam akt wyboru danej osoby do parlamentu, dokonywany przez wyborców, ma charakter konstytutywny, a więc przesądza o nabyciu mandatu przedstawicielskiego, powodując jednocześnie powstanie swoistego stosunku prawnego pomiędzy suwerenem (narodem), a jego przedstawicielami"
Instytucję "ogłoszenia wyników wyborów" przez Państwową Komisję Wyborczą reguluje
art. 173 ordynacji wyborczej do Sejmu
Konsekwencją ogłoszenia wyników wyborów jest wydanie wybranym odpowiednich zaświadczeń. Kontrola ważności wyborów lub wyboru konkretnego posła nie ma żadnej mocy zawieszającej, poseł ma już w tej chwili mandat. "Dlatego rozstrzygnięciom Sądu Najwyższego w tej kwestii L. Garlicki przypisuje deklaratoryjny charakter, dowodząc: Prawo konstytucyjne przyjmuje domniemanie prawidłowości (ważności) wyborów, a więc stwierdzenie tej ważności przez Sąd Najwyższy ma jedynie charakter ostatecznie potwierdzający legalność istniejącego stanu rzeczy. Tym samym moment rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyższy nie wpływa na prawne znaczenie działań parlamentu, który staje się pełnoprawnym organem konstytucyjnym już w momencie jego wyboru. Podobnie wniesienie protestu wyborczego nie zmienia sytuacji prawnej posła."
Można zatem zauważyć, że moment nabycia mandatu nie jest tożsamy z momentem faktycznego podjęcia wykonywania wszystkich funkcji parlamentarnych przez osobę piastującą taki mandat. Pełnię uprawnień i obowiązków poseł nabywa dopiero na pierwszym posiedzeniu Sejmu, na którym jest zobowiązany do złożenia ślubowania. Zgodnie, bowiem
z art. 104 ust.2 Konstytucji przed rozpoczęciem sprawowania mandatu posłowie i senatorowie mają obowiązek złożenia ślubowania według roty:
"Uroczyście ślubuję rzetelnie i sumiennie wykonywać obowiązki wobec narodu, strzec suwerenności i bezpieczeństwa Państwa, czynić wszystko dla pomyślności Ojczyzny i dobra obywateli, przestrzegać Konstytucji i innych praw Rzeczypospolitej"
Ślubowanie może być złożone z dodaniem zdania:
"Tak mi dopomóż Bóg"
Jeżeli przyjmiemy literalną wykładnię tego przepisu Konstytucji to bezsprzecznie wynika z niego, że sprawowanie mandatu rozpoczyna się dopiero po złożeniu ślubowania, które odbywa się na pierwszym posiedzeniu Sejmu. Nie jest to jednak prawda gdyż, wiele jest przykładów wykonywania mandatu przed złożeniem ślubowania przez posła np. uczestnictwo w pierwszym posiedzeniu Sejmu do momentu złożenia ślubowania lub wykonywanie funkcji sekretarza tymczasowego na pierwszym posiedzeniu Sejmu przed złożeniem ślubowania.
Skoro poseł sprawuje mandat od momentu wyboru to czas jego sprawowania nie jest tożsamy z czasem kadencji Sejmu. Z Konstytucji wynika, że kadencja Sejmu rozpoczyna się z dniem zebrania się Sejmu na pierwsze posiedzenie, a więc później niż moment nabycia mandatu.
Ordynacja wyborcza do Sejmu wymienia enumeratywnie przypadki wygaśnięcia mandatu posła. Mandat wygasa wskutek:
1) utraty prawa wybieralności tj. biernego prawa wyborczego
2) pozbawienia mandatu prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu, co może nastąpić w przypadku naruszenia przez posła konstytucyjnego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z osiąganiem korzyści z majątku skarbu państwa lub samorządu terytorialnego oraz w przypadku naruszenia zakazu nabywania takiego majątku
3) zrzeczenia się mandatu, przy czym jako zrzeczenie się mandatu jest traktowana odmowa złożenia ślubowania, oraz uchylanie się od złożenia ślubowania w terminie trzech miesięcy od pierwszego posiedzenia Sejmu, natomiast jako zrzeczenia się mandatu nie można traktować oświadczenia, o zrzeczeniu się przez posła mandatu, podpisanego in blanco gdyż nie jest to swobodne oświadczenie woli.
4) śmierci posła
5) stwierdzenia nieważności wyborów (wyboru) przez Sąd Najwyższy a wygaśnięcie następuje w dniu ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym RP uchwały Sądu Najwyższego w tej sprawie
6) zajmowania w dniu wyborów lub powołania go na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego, Trybunału Stanu, Sądu Najwyższego, Prezesa Narodowego Banku Polskiego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, ambasadora, wojewody, powołania go na stanowisko lub funkcje radnego rady gminy, rady powiatu, w zarządzie powiatu, w zarządzie województwa lub zarządzie związku komunalnego, w zarządzie lub radzie regionalnej lub krajowej kasy chorych, wójta lub burmistrza (prezydenta). W wypadku zajmowania takiego stanowiska i uzyskania mandatu wygasa on w przypadku nie złożenia Marszałkowi Sejmu oświadczenia o rezygnacji ze sprawowanej funkcji w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez Państwową Komisję Wyborczą. W wypadku powołania na wyżej wymienione stanowiska w czasie sprawowania mandatu wygaśnięcie mandatu następuje z dniem powołania.
7) wyboru w toku kadencji na posła do Parlamentu Europejskiego (17 posłów Sejmu
1. IV kadencji)
8) złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia dotyczącego pracy lub współpracy z organami bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990, przy czym wygaśnięcie mandatu z takiej przyczyny następuje w przypadku, gdy w stosunku do prawomocnego orzeczenia stwierdzającego fakt złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia nie wniesiono w przewidzianym terminie kasacji, kasację pozostawiono bez rozpoznania lub kasację oddalono
Wygaśnięcie mandatu stwierdza Marszałek Sejmu w drodze postanowienia. W przypadku wygaśnięcia mandatu posła, Marszałek Sejmu zawiadamia następnego kandydata z tej samej listy okręgowej, który w wyborach otrzymał kolejno największą liczbę głosów o przysługującym mu pierwszeństwie do mandatu. Przy równej liczbie głosów o pierwszeństwie rozstrzyga kolejność kandydatów na liście. Osoba, której przysługuje pierwszeństwo do objęcia mandatu, może się zrzec tego pierwszeństwa na rzecz kolejnego kandydata z listy. Ostatecznie o obsadzeniu mandatu postanawia Marszałek Sejmu. W tym przypadku należy stwierdzić, że osoba taka nabywa mandat parlamentarny z chwilą podjęcia przez Marszałka Sejmu postanowienia o obsadzie mandatu poselskiego. Jeżeli obsadzenie mandatu w tym trybie jest niemożliwe z powodu braku kandydatów, którym mandat można przydzielić, Marszałek Sejmu, w drodze postanowienia, stwierdza, że mandat ten do końca kadencji pozostaje nieobsadzony.

2. Charakter mandatu przedstawicielskiego
2.1. Mandat imperatywny
Dokonanie aktu wyboru kandydata do organu przedstawicielskiego przez wyborców jest aktem konstytutywnym powodującym nabycie przez tego kandydata mandatu przedstawicielskiego. Powstaje wówczas swoista więź prawna pomiędzy elektem a elektoratem, polegająca na tym, iż deputowany staje się reprezentantem wszystkich lub tylko części wyborców.
Zasada reprezentacji politycznej oznacza udzielenie przez wyborców wybranym przez siebie reprezentantom mandatu do wyrażania ich woli, a wola wyrażana przez tych reprezentantów jest następnie "zarachowywana na rzecz narodu" Tak, więc suweren przenosi swoje prawo do sprawowania władzy, na określonych zasadach, w określonym zakresie i czasie, na wybranych przedstawicieli (reprezentantów)
W doktrynie prawa konstytucyjnego znane są dwa przeciwstawne modele mandatu:
- mandat imperatywny
- mandat wolny
Mandat imperatywny (zwany również zależnym) jest instytucją chronologicznie wcześniejszą niż mandat wolny. W Polsce kształtował się już w XIV w. "Szlachcie, bowiem już od paktu koszyckiego z 1374 r. służyła zasada, iż co dotyczy wszystkich przez wszystkich winno być aprobowane (quod omnes tangit, ab omnibus approbari debeat), wspierana regułą, iż nic nowego o nas bez nas (nihil novi de nobis sine nobis). Realizacja tej zasady w praktyce okazała się niemożliwa. Nawet na sejmikach ziemskich nie gromadziła się nigdy cała szlachta danej ziemi, tym bardziej nie mogła się ona gromadzić viritim na sejmikach prowincjonalnych, i oczywiście w sejmie. Tworzyło się przekonanie, iż ci, którzy na sejmik przybyli, reprezentują także nieobecnych."
Obecni na sejmiku byli zatem posłami nieobecnych.
Za Jana Olbrachta ukształtowała się reguła, że sejmiki przekazują swoją opinię posłom na Sejm Walny. Posłów wybierano większością głosów. Sejmik mógł zaopatrzyć posła w instrukcję, które miały charakter wiążący. Często były sporządzane na piśmie, a w XVIII w. kazano je nawet zaprzysięgać. Instrukcje nie mogły być przekraczane i dokładnie określały jak poseł ma działać i głosować w zgromadzeniu, nawet gdyby to było sprzeczne z jego własnymi poglądami. Po powrocie z sesji posłowie musieli zdawać sprawę ze swoich poczynań.
Poseł był, więc mandatariuszem ściśle związanym otrzymaną instrukcją.
Stąd też wywodzi się istota mandatu imperatywnego, czyli "działanie w zgromadzeniu w imieniu określonej, konkretnej grupy wyborców, zgodnie z ich zaleceniem, pod ich kontrolą i z możliwością odwołania"
Mandat imperatywny był typowy dla parlamentaryzmu średniowiecznego, został on jednak zanegowany wraz z pojawieniem się nowożytnych systemów politycznych, pojawiła się koncepcja mandatu wolnego.
Idea mandatu imperatywnego jednak nie zaginęła. Nowy kształt nadał mu J.J. Rousseau, który "widział lud nie jako byt abstrakcyjny, lecz jako społeczeństwo złożone z konkretnych jednostek, który to lud - jako suweren - powinien stanowić ustawy." Tylko ze względu na trudności techniczne dopuszczał on możliwość utworzenia ciała przedstawicielskiego, złożonego jednak z posłańców wyposażonych w instrukcje i nakazy (cahier) ściśle określające działania deputowanych i sposób ich głosowania, a nie reprezentantów. Posłańcy mogli być kontrolowani i odwoływani przez swych wyborców.
Koncepcja zwierzchnictwa ludu, a wraz z nią zasada mandatu imperatywnego zostały przyjęte do systemu konstytucyjnego porewolucyjnej Rosji, a potem całego obozu państw obozu socjalistycznego w tym Polski. Był tzw. "socjalistyczny mandat przedstawicielski"
Zakładała ona powiązanie deputowanego z wyborcami jako konkretną społecznością, która miała prawo kontrolowania działalności deputowanego, włącznie z odwołaniem go w toku kadencji, jeśli "zawiódł zaufanie" wyborców. Taką koncepcję przyjęto też w Polsce. Konstytucja PRL z 1952 r. jednoznacznie stanowi w art.2 ust.2, że "Przedstawiciele ludu w Sejmie PRL i w radach narodowych są odpowiedzialni przed swoimi wyborcami i mogą być przez nich odwoływani". Współczesna wersja mandatu imperatywnego różni się od założeń z czasów średniowiecza, nie zawierała, bowiem postulatu wiążących instrukcji w sprawach konkretnych i szczegółowych, zwłaszcza w odniesieniu do głosowania, ani też instrukcji ogóle jako sformalizowanego polecenia.. Deputowani mieli obowiązek informować wyborców o swej pracy poselskiej i o pracy ciał, do których byli wybierani, oraz reprezentować interesy swoich wyborców, co mówił art. 87 Konstytucji "Poseł i członek rady narodowej powinni zdawać sprawę wyborcom ze swojej pracy i pracy organu, do którego zostali wybrani".

2.2. Mandat wolny
Mandat wolny jest zaprzeczeniem koncepcji mandatu imperatywnego.
Pojawił się wraz z nowoczesnym państwem, tzw. burżuazyjnym, w Anglii nastąpiło to już w XVII w., i ukształtował się jako pochodna koncepcji zwierzchnictwa narodu. Naród widziano jako byt samoistny, abstrakcyjny, polityczny i piastujący zwierzchnią władzę suwerenną. "Zwierzchnictwo narodu mogło być realizowane poprzez wybierane przedstawicielstwo i w ten sposób powstała teoria systemu przedstawicielskiego wraz z koncepcją mandatu przedstawicielskiego. Reprezentujące naród, powołane przezeń ciało przedstawicielskie stało się w ten sposób zgromadzeniem, które w całości reprezentuje naród jako całość." 8
Osobno deputowany reprezentuje tylko samego siebie, własne poglądy, ponieważ charakter reprezentanta przyznaje się organowi przedstawicielskiemu, a nie poszczególnym członkom indywidualnie.
"Jeżeli bowiem deputowany miałby być rzeczywiście reprezentantem całego narodu, to wybory po prostu nie miałyby odpowiedniego sensu materialnego, gdyż prowadziłyby tylko do wyłaniania członków parlamentu, a nie faktycznych reprezentantów poszczególnych grup społecznych. Nie ulega wątpliwości, że w pluralistycznym społeczeństwie tylko cały organ przedstawicielski może być uznany za podmiot reprezentujący zbiorowego suwerena."
Deputowany, więc nie reprezentuje bezpośrednio tych, którzy go wybrali. Nie istnieje tym samym prawna zależność deputowanego od swoich wyborców, nie może on otrzymywać żadnych instrukcji, poleceń czy nakazów. Podlega tylko swemu sumieniu i stwierdzenie to dotyczy wszystkich działań, jakie podejmuje.
Status deputowanego zapewnia mu maksymalną niezależność i swobodę działania, oczekuje się od niego reprezentowania dobra wspólnego, czyli woli suwerena, nierzadko odległej od partykularnych interesów wyborców ze swojego okręgu. Skoro deputowany sprawujący mandat wolny nie jest związany żadnymi instrukcjami, to również wyborcy nie mogą kontrolować wykonywania przez niego mandatu, i co za tym idzie, nie mają możliwości doprowadzenia do jego odwołania. Jedyną sankcją (nader skuteczną w praktyce), która może spotkać takiego deputowanego za wykonywanie mandatu niezgodnie z oczekiwaniami elektoratu, jest odmówienie mu zaufania w kolejnych wyborach.
Konstrukcja mandatu wolnego jest współcześnie przyjmowana przez zdecydowaną większość konstytucji państw demokratycznych. Daje jej wyraz art. 104 ust. 1 Konstytucji
z 2 kwietnia 1997 r.
"Posłowie są przedstawicielami Narodu. Nie wiążą ich instrukcje wyborców"
Z tej ogólnej formuły można wyczytać 3 najbardziej typowe cechy tego mandatu:
- uniwersalność
- niezależność
- nieodwołalność
Uniwersalny charakter mandatu polega na istnieniu bezpośredniego powiązania każdego posła z narodem jako zbiorowym podmiotem suwerenności, nie zaś z poszczególnymi grupami wyborców czy ich organizacjami. Powiązanie to ma charakter jednolity odnosząc się w jednakowym stopniu do wszystkich członków parlamentu.
Zasada niezależności oznacza niedopuszczalność ustanowienia jakichkolwiek prawnych form podporządkowania sposobu działania posła przez wyborców czy przez inne podmioty. Oznacza to przede wszystkim zakaz związania posła instrukcjami, szczególnie dotyczy to głosowania. Niezależność wobec jakichkolwiek nakazów i instrukcji, czy nie ponoszenie odpowiedzialności prawnej za wykonywanie mandatu, nie może być rozumiane jako zwolnienie od wszelkich zależności członka parlamentu. Konstytucyjne uniezależnienie posła to prawna niezależność, która nie oznacza zwolnienia deputowanego od politycznej odpowiedzialności względem wyborców, czy wobec partii z listy, której startował.
Trzecim elementem mandatu wolnego jest nieodwołalność posła w czasie trwania mandatu. Zasada ta nie jest, co prawda wyrażona expressis verbis w Konstytucji, ale wypływa z samej istoty mandatu wolnego i jej ustanowienie w Konstytucji nie jest konieczne.
"Z konstrukcji przedstawicielstwa całego narodu wynika logicznie niedopuszczalność odwołania przez wyborców, a ściślej przez tę część wyborców, która rozporządzała czynnym prawem wyborczym w okręgu wyborczym danego posła" ,dlatego właśnie, że jest reprezentantem całego elektoratu (narodu).
Współcześnie koncepcje mandatu wolnego trzeba rozpatrywać w dwóch aspektach, w kontekście stosunków deputowanego z wyborcami i stosunków z partiami politycznymi.
Biorąc pod uwagę pierwszą płaszczyznę należy stwierdzić, że " współczesne warunki rzeczywiście zmieniają polityczne i społeczne więzi deputowanego z otoczeniem, a zwłaszcza z mieszkańcami okręgu, z którego został on wybrany"
Aktywny udział deputowanego w życiu codziennym swojego okręgu, przyjmowanie skarg i wniosków wyborców, podejmowanie interwencji, odbieranie petycji od różnych środowisk, zmienia realny wymiar koncepcji przedstawicielstwa narodowego. "Deputowany staje się w znacznej mierze, jeśli nie tylko, porte-parole wyborców swego okręgu" Jeżeli do tego obrazu dodać więzy łączące deputowanego z partią polityczną oraz naciski ze strony różnych grup społecznych i lobbies w czasie procedury ustawodawczej, to przeświadczenie, że mandat ten jest dalej wolny można uznać za fikcję.
Jednak więzi te są wyłącznie polityczne albo społeczne, nie oznaczają prawnego podporządkowania deputowanego. Nie jest on prawnie zmuszony do działania w interesie indywidualnym, grupowym czy lokalnym. Jako przedstawiciel narodu winien reprezentować ogół społeczeństwa. Ale czy tak jest istotnie?
Wśród posłów na Sejm III kadencji przeprowadzono badanie (ankietę), mające na celu stwierdzenie, jakie interesy są przez nich reprezentowane. Badani byli proszeni o ocenę (w skali siedmiostopniowej), w jakim stopniu określone zadanie należy do społecznej roli posła.
Pytanie brzmiało: "Czy zadaniem posła jest:
1) sprawowanie kontroli nad działalnością rządu
2) stanowienia prawa
3) reprezentowanie w parlamencie interesów ogółu obywateli
4) kształtowanie politycznych poglądów obywateli
5) reprezentowanie w parlamencie interesów konkretnych grup społecznych i zawodowych
6) staranie się o urzeczywistnienie politycznych celów swojej partii
7) pełnienie roli pośrednika między parlamentem a społeczeństwem
Tabela nr 2 Wyniki odpowiedzi na pytanie o zadania posła
Zadania posła N Średnia ocen (w skali siedmiostopniowej)
Sprawowanie kontroli nad działalnością rządu 403 5,61
Stanowienie prawa 403 6,77
Reprezentowanie interesów ogółu obywateli 401 5,91
Kształtowanie politycznych poglądów obywateli 400 3,85
Reprezentowanie interesów konkretnych grup społecznych i zawodowych
402
3,42
Staranie się o urzeczywistnienie celów swojej partii 402 4,71
Pełnienie roli pośrednika między parlamentem a społeczeństwem
402
5,21
Źródło: E. Karpowicz „Reprezentowanie przez posła interesów społecznych” Przegląd Sejmowy 2002 nr 2 s.43
Można, zatem stwierdzić, że reprezentowanie interesów ogółu obywateli jest uznawane za powinność bardzo ważną, zdecydowanie istotniejszą od reprezentowania partykularnych interesów grup społecznych czy zawodowych.
Sądzić można, że posłowie nie podlegają naciskom ze strony wyborców czy ich organizacji. Jednak bardziej szczegółowe dane wykazują, że oceniając (w skali siedmiostopniowej), reprezentowanie przez posła interesów konkretnych grup społecznych i zawodowych, znaczenie tego aspektu pracy poselskiej 5,2% ankietowanych nadało mu najwyższą rangę - 7 punktów, 8,7% przyznało mu 6 punktów, 12,4 - 5 punktów, 19,2% - 4 punkty. Większość (54,5%) oceniła go, więc gorzej niż średnio, ale niemal połowa uznała tę funkcję za ważną.
Oznacza to, że wielu posłów czuje się przedstawicielami konkretnych grup społecznych i zawodowych, mimo że koncepcja mandatu wolnego zakłada, że nie wolno mu ulegać naciskom, czy reprezentować interesów grupowych. Zapewne jest to spowodowane perspektywą reelekcji, a zwłaszcza groźbą niewybrania, to przecież wyborcy, z konkretej grupy społecznej czy okręgu wyborczego stanowią jego elektorat wyborczy.
Jest to jedyny, posiadający skutki prawne sposób weryfikacji działania posła, działanie posła niezgodne z życzeniami jego wyborców nie może być podstawą kontroli ani sankcji w okresie sprawowania mandatu. Weryfikacja w nowych wyborach czyni zadość wymogowi kontroli, przecież mandat wolny nie oznacza jakiejś absolutnej, czystej niezależności.
Podsumowując "mandat wolny nie chroni deputowanego przed dialogiem ze swymi wyborcami i innymi grupami społecznymi, to jednak konsekwentnie buduje jego prawną wolność od partykularnych i lokalnych nacisków, chroniąc w ten sposób interes ogółu i niezależność parlamentu".
Drugim aspektem, w jakim należy rozważyć współczesną koncepcję mandatu wolnego jest stosunek deputowanego z partiami politycznymi.
Polska Konstytucja nadaje partiom politycznym szczególny status stanowiąc w art.11 ust.1 m.in., że partie zrzeszają na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa.
Zakłada, więc funkcjonowanie partii w parlamencie, tym bardziej, że ustawa zasadnicza wyraźnie przyznaje partiom prawo do wysuwania kandydatów na posłów i senatorów. Partie polityczne uzyskały, zatem faktyczny (ale nie prawny) monopol na polityczną organizację wyborów. Od partii zależy w dużej mierze stworzenie poszczególnym kandydatom szansy zdobycia mandatu parlamentarnego, i - co ważniejsze - to od partii w znacznym stopniu zależy, czy dana osoba uzyska szansę powtórnego wyboru. Coraz częściej deputowani wybierani są bardziej ze względu na ich przynależność partyjną niż prymaty osobiste. Szczególnie widoczne jest to przy proporcjonalnym systemie wyborczym. Fakt nieumieszczenia na listach w kolejnych wyborach przy proporcjonalnej ordynacji wyborczej uniemożliwia uzyskanie mandatu przez kandydata niezależnego.
Obawa o reelekcję, a także fakt głosowania wyborców nie na konkretnych kandydatów, ale na listę wyborczą może powodować silne uzależnienie deputowanego od swojej partii. Przewrotnie skomentował to E. Hughes "(...) deputowany jest podobny do psa Pawłowa, jeden i drugi są trenowani do posłusznego reagowania na kilka prostych dźwięków i co do deputowanego, to wszystko czego się od niego wymaga - to przyjść głosować, kiedy zadzwoni dzwonek"
Badania przeprowadzone we Francji, w których parlamentarzystom zadano pytanie co wybraliby w wypadku konfliktu między partią a własnym sumieniem, mogą uzmysłowić stopień podległości partii, gdyż tylko 37% deputowanych posłuchałoby sumienia, a 29% partii (reszta jest niezdecydowanych lub daje inne odpowiedzi). Tak wielki odsetek deputowanych podporządkowanych partii i niezdecydowanych przekonuje o sile jej oddziaływania politycznego, i w zasadzie potwierdza myśl E. Hughes.
Oczywiście partia w żaden sposób nie może pozbawić deputowanego mandatu, ani w żaden prawny sposób wpłynąć na jego działania. Deputowany nie może być "szantażowany" dymisją (zrzeczeniem się mandatu) w przypadku, gdy nie będzie spełniał oczekiwań władz swojej partii, nawet w przypadku rezygnacji (wykluczenia) z członkostwa w partii politycznej z list której uzyskał mandat. Oświadczenia o rezygnacji z mandatu podpisane in blanco są nieważne.
Dyscyplinowanie parlamentarzystów przez partie ( w zasadzie kluby) jest możliwe tylko na płaszczyźnie politycznej. Odpowiedzialność przed klubem nie może mieć charakteru prawnego, i w żadnym wypadku nie uniemożliwia dalszego sprawowania mandatu przez deputowanego.
W zakresie stosunków pomiędzy deputowanym a partią, a ściślej klubem parlamentarnym, do którego należy, fundamentalne znaczenie ma również problematyka dyscypliny poselskiej i jej wpływu na wykonywanie mandatu wolnego. Problematykę tą postaram się scharakteryzować w dalszej części pracy.

2.3. Mandat zawodowy
Współczesne uwarunkowania mandatu wolnego, w szczególności ogromna rola partii politycznych przy obsadzaniu mandatów parlamentarnych, spowodowała powstanie tzw. mandatu zawodowego
Nie jest to zupełnie nowa koncepcja. Nie zrywa on z podstawowymi ideami mandatu wolnego uniwersalnością, niezależnością i nieodwołalnością. Jest to nadal mandat wolny, tylko że wykonywany przez zawodowych polityków, którzy traktują działalność parlamentarną jako swoje podstawowe miejsce pracy i źródło utrzymania. Następuje profesjonalizacja wykonywania mandatu. Mandat jest sprawowany przez zawodowca – profesjonalistę doskonale orientującego się w problematyce parlamentarnej. Do przeszłości odchodzi obraz notabla zasiadającego w parlamencie z racji swej pozycji i majątku. Ma to doniosłe skutki dla funkcjonowania współczesnego parlamentaryzmu. Zjawisko to występuje w większości współczesnych parlamentów, ale trudno się dziwić, obciążenia związane z wykonywaniem mandatu nie pozwalają traktować go jedynie w kategoriach godności urzędu. Stopień komplikacji współczesnego państwa wręcz zmusza do wykształcenia się w państwie klasy polityków zawodowych. Polityków, którzy traktują wykonywanie mandatu w perspektywie całej swojej aktywności życiowej. Bez wątpienia podnosi to kwalifikację, wiedzę i doświadczenie parlamentarzystów wykonujących mandat kolejną kadencję. "Trudno sobie wyobrazić w nowoczesnym parlamencie demokratycznego państwa, że poseł działa jak gdyby ad hoc. Jest to jego stałe miejsce pracy, jest to jego podstawowe miejsce pracy i wszystkie siły powinny być skupione na tej pracy"
Profesjonalizm wiąże się także z względną stabilnością składu parlamentu. "Trzeba pamiętać, że dziś nikt nie ubiega się o mandat deputowanego, by po czterech latach z niego zrezygnować. W zasadzie decyzję o kandydowaniu do parlamentu podejmuje się z zamiarem czynienia wszystkiego, co możliwe, by zachować mandat tak długo, jak długo zaufanie partii i wyborców pozwalać będzie na ponawianie wyboru". Jednak sprawowanie mandatu kilkakrotnie, przez szereg lat, wiąże się z oderwaniem deputowanego od życia swojego okręgu.
Dążąc do profesjonalizacji życia politycznego ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora traktuje zawodowe wykonywanie mandatu jako zasadę, niezawodowe jako wyjątek, nie definiuje jednak pojęcia zawodowego parlamentarzysty. Deputowani wykonujący mandat zawodowo wykonują go odpłatnie, za uposażeniem. Uposażenie "nie ma charakteru rekompensaty (kompensacji) w jej tradycyjnej funkcji, jako gwarancję niezależności indywidualnego deputowanego” , lecz przybliża się do coraz bardziej do opłaty za obowiązki realizowane w parlamencie i nabiera charakteru wynagrodzenia lub pensji, z równoczesnym wyłączeniem innego stosunku pracy. Poseł obowiązany jest przejść na urlop bezpłatny. Uposażenie odpowiada wysokości wynagrodzenia podsekretarza stanu. Stosunek prawny zawodowego parlamentarzysty ma charakter specyficznego stosunku pracy, dlatego przysługuje im też szereg uprawnień z tytułu pracy m.in. prawo do świadczenia z tytułu wypadku przy pracy i chorób zawodowych.
Ustawa nie wyłącza jednak możliwości niezawodowego wykonywania mandatu. Odstępstwo od zasady przewiduje w trzech wypadkach:
1) gdy mandatariusz nie korzysta z urlopu bezpłatnego w dotychczasowym zakładzie pracy
2) gdy prowadzi działalność gospodarczą samodzielnie lub wspólnie z innymi osobami
3) gdy nie zawiesił prawa do emerytury lub renty (art. 25 ust. 3 ustawy)
Poza wynagrodzeniem każdemu posłowi przysługuje dieta parlamentarna, na pokrycie kosztów związanych z wydatkami poniesionymi w związku z wykonywaniem mandatu. Jej wysokość to 30% uposażenia miesięcznego posła.
Wykonywanie mandatu przez szereg kadencji wiąże się nie tylko z profesjonalizacją działania parlamentarzysty, ale także ze znacznym uzależnieniem od partii politycznej, z którą związał swe losy. Sytuacja taka w znaczący sposób osłabia niezależność deputowanego, mimo że w sensie prawnym pozostaje ona niewzruszalna.
Sprzeciw wobec działań, życzeń partii, może się wiązać z wykluczeniem z jej struktur, i tym samym z utratą miejsca na listach wyborczych tego ugrupowania w kolejnych wyborach, a w dalszej perspektywie z utratą miejsca w parlamencie i źródła utrzymania. Zmiana przynależności partyjnej w okresie kadencji może wiązać się z utratą zaufania wyborców. Czy jeszcze deputowany może być niezależny?
Pod względem prawnym nadal jest niezależny i niezależność ta jest gwarantowana konstytucyjnie. Polityczny wpływ na deputowanego jest jednak ogromny, rosnący wraz z liczbą kadencji posła w izbie.
















Rozdział III Formy politycznej organizacji posłów

1. Organizacja wewnętrzna
Kluby poselskie, najogólniej rzecz ujmując, są podstawową formą organizacji deputowanych na terenie parlamentu. Grupują one na zasadach politycznych parlamentarzystów najczęściej należących do partii, z listy, której zostali wybrani. Klubów jednak nie można sprowadzić wyłącznie do roli przybudówki partii w Sejmie. Partie i kluby różni skład osobowy, odrębna organizacja, odmienne zadania, a niekiedy swoiste sposoby formułowania celów politycznych. Kluby poselskie posiadają własne struktury organizacyjne a nawet liderów, nie podlegają prawnej odpowiedzialności względem organów partyjnych. Takie związki i relacje sprowadzają się jedynie do politycznej podległości, ale też nie można rozłączyć tych form klubów od partii, są one bardzo mocno od siebie uzależnione. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny mówiąc, że "system polityczny współczesnych państw demokratycznych zakłada realizację przez partie polityczne funkcji sprawowania władzy, a funkcja ta winna być sprawowana przez mechanizmy parlamentarne. Podstawowym łącznikiem między partią polityczną a owym mechanizmem stały się w praktyce kluby parlamentarne"
Obecnie obowiązujące rozwiązania prawne, nie tylko w Polsce, nie normują relacji, jakie zachodzą między klubami a partiami politycznymi. Milczy na ten temat i ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora i Regulamin Sejmu. Istniejące w sposób naturalny związki między partią a jej frakcją w parlamencie pozostawione zostały swobodzie regulacji przez nie same, a także przez zwyczaje parlamentarne. Dlatego nic nie stoi na przeszkodzie, aby statuty poszczególnych partii zobowiązywały swoich członków do wstąpienia do klubu parlamentarnego, nawet pod rygorem usunięcia z partyjnych szeregów za złamanie tego obowiązku. Podobnie mówią statuty klubów np. "Posłowie i senatorowie wybrani z listy PSL tworzą Klub Parlamentarny PSL, (...) Przynależność do Klubu PSL i udział w jego pracach są dla posłów i senatorów z listy PSL obowiązkowe"
Statuty te przewidują także istnienie wspólnych forów działań zarówno gremiów kierowniczych klubów, jak i partii politycznych, np. 1 regulaminu Samoobrony RP zakłada, że "Klub Samoobrona RP współdziała z naczelnymi władzami partii Samoobrona RP: krajowymi władzami Związku Zawodowego Rolnictwa Samoobrona"
Jak już nadmieniono prawo pozytywne w sposób marginalny odnosi się do tworzenia i funkcjonowania klubów poselskich. Mając na uwadze zasadę autonomii izby kwestie tę pozostawiono do uregulowania samemu Sejmowi. Dlatego podstawowe znaczenie ma Regulamin Sejmu. Pozostawia on jednak kwestię wewnętrznej organizacji klubu samym parlamentarzystom, ale z jednoczesnym obowiązkiem notyfikowania ich powstania i struktury organom izby, mówiąc: "Władze klubów poselskich, kół poselskich, zespołów oraz porozumień podają do wiadomości Marszałka Sejmu ich składy osobowe oraz regulaminy (statuty) wewnętrzne".(art. 8 ust.7 Regulaminu Sejmu)
Regulacja ta ma swoje uzasadnienie w tym, że skoro kluby i koła mają przewidziane przez regulamin uprawnienia, to organy izby, aby mogły podejmować działania z uwzględnieniem tychże uprawnień, muszą mieć przynajmniej jednoznaczną odpowiedź, co do faktu powstania, działania i składu osobowego danego zrzeszenia. Marszałek Sejmu nie ma żadnych uprawnień władczych, które dawałyby ma możliwość uznaniowego podejścia, co do przyjęcia (bądź nie) do wiadomości faktu powstania klubu lub koła. Regulamin nie pozostawia, bowiem wątpliwości, że informacje podawane są przez władze klubów jedynie "do wiadomości". Przepis ten sankcjonuje zwyczaj parlamentarny, ukształtowany jeszcze w okresie międzywojennym, zakładający, że zrzeszenia posłów w Sejmie posiadają własne statuty jako ich prawo wewnętrzne. "Statuty klubów poselskich stanowią ich normy wewnątrzorganizacyjne. Akty te muszą być zgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Wiążą jedynie członków tych klubów. Nie mogą, zatem kreować uprawnień dla swojego zrzeszenia ani jego członków, które rodziłyby jakiekolwiek obowiązki po stronie organów państwa, organów Sejmu czy innych posłów, jeżeli takie obowiązki nie byłyby wprost przewidziane przepisami prawa"
Ani Regulamin Sejmu ani ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora nie przewiduje sądowej kontroli merytorycznej treści regulaminów klubów. Także Trybunał Konstytucyjny nie ma kompetencji do badania regulaminów klubów, skoro nie są one partiami politycznymi, a kompetencje Trybunału są określone wprost w Konstytucji.
W praktyce wszystkie kluby reprezentowane w Sejmie IV kadencji przyjęły swoje statuty (regulaminy). Normują one wewnętrzną organizację klubów, kwestię przynależności klubowej oraz prawa i obowiązki ich członków oraz relacje klubów z władzami partii politycznych. Regulaminy przyjmują złożoną strukturę wewnętrzną, przewidując podejmowanie pewnych decyzji w ramach całego gremium klubu, istnienie wąskiego ciała kolegialnego oraz przewodniczącego, a także osobę odpowiedzialną za przestrzeganie dyscypliny klubowej. Struktura taka jest spowodowana potrzebą sprawnego i efektywnego podejmowania decyzji w krótkim czasie (nawet w czasie przerwy w posiedzeniu Sejmu).
Najważniejszym (najwyższym - jak mówi regulamin PSL i Samoobrony) organem w klubie poselskim jest zebranie wszystkich członków wchodzących w skład tego zrzeszenia. Organ ten jest różnie nazywany w poszczególnych regulaminach; Zebraniem Członków Klubu (PO i PiS), Zebraniem Ogólnym (PSL i Samoobrona), Zebraniem posłów i senatorów (SLD). Niezależnie od nazwy we wszystkich klubach pełni ono bardzo podobną funkcję.
W Zebraniu Klubu mogą uczestniczyć tylko posłowie (senatorowie), gdyż "już choćby z zasady autonomii izb parlamentu wynika, że w ramy tychże organizacji nie mogą wchodzić osoby, które nie piastują mandatu parlamentarnego" Regulaminy klubów przewidują jednak możliwość uczestniczenia w Zebraniu Klubu osób spoza grona parlamentarzystów, głównie spośród władz partii politycznej, której reprezentacją parlamentarną jest klub. Osoby takie nie mają żadnych uprawnień przysługujących członkowi klubu, uczestniczą w Zebraniu Klubu jedynie z głosem doradczym.
Zebranie Klubu jest organem kolegialnym toteż obraduje ono na posiedzeniach. Posiedzenie z reguły zwoływane jest przez Przewodniczącego (Prezydium) albo na wniosek odpowiedniej liczby członków klubu. Regulaminy nie przewidują obligatoryjnych terminów zwołania Zebrania Klubu, jedynie regulamin PiS nakłada obowiązek odbycia go nie rzadziej niż raz na 2 tygodnie (art. 12 ust. 2 PiS) , a regulamin PSL nakazuje jego zwołanie przed każdym posiedzeniem Sejmu dla zapoznania Klubu PSL z porządkiem dziennym. (7 a PSL)Uczestnictwo w Zebraniu Klubu dla członków klubu jest obowiązkowe, może ono podejmować wiążące decyzje w obecności co najmniej połowy uprawnionych do głosowania.
Zebranie Klubu pełni różnorakie funkcje jest organem stanowiącym, kontrolnym i kreacyjnym klubu, pełni także funkcję sądu klubowego (koleżeńskiego) w sprawach o wykluczenie członka klubu z jego szeregów.
Najważniejszą, najistotniejszą kompetencją Zebrania Klubu jest prawo do samodzielnego uchwalania (zmiany) regulaminu klubu. Tylko regulamin PiS zawiera inne unormowanie. Przewiduje on, że Zebranie Klubu uchwala regulamin klubu, ale zmiany w nim (uchwalenie nowego) może dokonać tylko Zarząd Główny PiS z własnej inicjatywy lub na wniosek Zebrania Klubu. (art. 21 PiS) Jest to konstrukcja niespotykana w regulacjach innych klubów, wprost ograniczająca kompetencje Zebrania Klubu na rzecz organów partii, szczególnie w sytuacji zmiany regulaminu z własnej inicjatywy przez Zarząd Główny. Powoduje to całkowite wyłączenie członków klubu z prawa do samostanowienia, w praktyce klub zostaje ograniczony do roli przybudówki partii w Sejmie.
Innymi nie mniej ważnymi kompetencjami Zebrania Klubu są:
- uchwalanie dyscypliny głosowania (klubowej)
- zawieranie umów koalicyjnych
- decydowanie w sprawach będących przedmiotem prac Sejmu
- uchwalanie planu pracy klubu
- ustalanie wysokości składki członkowskiej
Funkcja kontrolna Zebrania Klubu nie ogranicza się jedynie do rozpatrywania sprawozdań organów klubu z ich działalności, ale ma prawo kontroli decyzji (uchwał), czy to Przewodniczącego czy to Prezydium, w szczególności pod względem zgodności z regulaminem klubu. Regulamin Samoobrony wprost nazywa Zebranie klubu organem odwoławczym od decyzji Przewodniczącego w sprawie udzielania nagany
(8 ust.3 Samoobrona RP), podobnie czyni regulamin PO, mówiąc "Decyzje prezydium (...) mogą być uchylone lub zmienione decyzją Zebrania Członków" (8 ust.4 PO)
Zebranie Klubu jest jedynym organem klubu posiadającym kompetencje do powoływania (odwoływania) innych organów klubu (Przewodniczącego, Prezydium i inne) czy innych stanowisk w klubie.
Innym organem kolegialnym występującym we wszystkich klubach jest Prezydium Klubu. Jest ono podstawowym organem kierowniczym klubu. Jego skład i liczba członków są zróżnicowane w zależności od klubu, zasadniczo liczy ono około 10 osób.
Zawsze w Prezydium zasiadają:
- Przewodniczący Klubu
- wiceprzewodniczący (zastępcy przewodniczącego)
- Sekretarz
- członkowie zwykli
Ponadto poszczególne regulaminy przewidują udział w Prezydium innych osób:
- skarbnika
- członków Prezydium Sejmu
- rzecznika prasowego
W posiedzeniach mogą również uczestniczyć osoby spoza klubu, zaproszeni przez Przewodniczącego, lecz tylko z głosem doradczym. Regulamin PiS zakłada także obowiązkowy udział w posiedzeniach Prezydium Prezesa Pis (art. 16 ust.2 PiS)
Uchwały Prezydium zapadają zwykłą większością głosów, przy obecności, co najmniej połowy członków. Nie ma ustalonych obligatoryjnych terminów zwoływania posiedzenia, czy częstotliwości, z jaką powinny się odbywać, zwoływane są w miarę potrzeb, często podczas przerw w posiedzeniach Sejmu.
Członkowie Prezydium powoływani są przez Zebranie Klubu spośród członków klubu, kwalifikowaną większością głosów w głosowaniu tajnym, przy obecności, co najmniej połowy uprawnionych do głosowania. W większość klubów powoływani są oni bezpośrednio spośród członków klubu, tylko regulamin SLD zakłada wybieranie członków Prezydium dwuetapowo. W pierwszym etapie na pierwszym posiedzeniu Zebrania Klubu wybierany jest Przewodniczący Klubu, który następnie proponuje strukturę, liczebność i kandydatów na członków Prezydium. Prawo zgłaszania kandydatów ma także każdy członek klubu. W drugim etapie spośród zaproponowanych kandydatów wybierani są członkowie Prezydium (art. 8 SLD) . Podobna procedura istnieje w klubie PO i PiS, gdzie Zebranie Klubu wybiera Przewodniczącego, a pozostałych członków dopiero na jego wniosek. Podobnie jak nie ma możliwości powołania całego Prezydium jako organu, nie można go w ten sposób odwołać. Oczywiście istnieje możliwość odwołania wszystkich jego członków na jednym posiedzeniu Zebrania Klubu.
Prezydium jest podstawowym organem organizatorskim i koordynującym w klubie. Zakres jego zadań jest bardzo szeroki, nie można go sprowadzić tylko do organizacji posiedzeń Zebrania Klubu. Prezydium jest przede wszystkim organem wykonawczym wobec Zebrania Klubu, ale posiada także szereg własnych zadań:
- reprezentowanie klubu na zewnątrz
- desygnowanie członków klubu do komisji sejmowych
- wyrażanie zgody na inicjowanie oraz podpisywanie projektów ustaw, uchwał i wniosków
- podejmowanie decyzji w sprawie przyjęcia nowych członków do klubu
- udzielanie kar dyscyplinarnych
Regulamin PiS przewiduje także podejmowanie decyzji przez Prezydium w przypadku nie podjęcia przez Zebranie Klubu uchwały w zakresie sposobu głosowania lub w innej sprawie dotyczącej porządku obrad parlamentu z powodu braku kworum. (art. 11 ust.3 PiS) Kompetencje Prezydium są z reguły taksatywnie wyliczone w regulaminach klubów, jednak część z nich zawiera także domniemanie kompetencji na rzecz Prezydium w sprawach nie zastrzeżonych dla Zebrania Klubu lub nie uregulowanych.
Zebranie Klubu i Prezydium, mimo że są jego najważniejszymi organami, o najszerszych kompetencjach, to działają głównie wewnątrz tego zrzeszenia, tam koncentrują się ich zadania. Organem skierowanym zdecydowanie na zewnątrz jest Przewodniczący i to jemu należy się status organu najbardziej rozpoznawalnego. Przewodniczącym może być oczywiście tylko członek klubu, a faktycznie i partii, której reprezentacją parlamentarną jest klub.
Funkcja Przewodniczącego nie musi się zawsze wiązać z pozycją lidera partyjnego (często się jednak wiąże). Liderzy partii, które w Sejmie są w opozycji wobec rządu są z reguły również przewodniczącymi klubów. Zapewnia im to udział w pracach organów Sejmu a przede wszystkim uczestnictwo w różnorakich debatach politycznych. Już regulaminy zakładają, że to przez nich będą toczone negocjacje polityczne w imieniu klubu
(12 Samoobrona) Inaczej sytuacja wygląda, jeżeli "sukces wyborczy danej partii będzie na tyle duży, iż weźmie ona udział w sprawowaniu rządów, to liderzy partyjni powinni stać się decydentami, przyjmując funkcję w gabinecie. Wówczas kierownictwo klubu parlamentarnego przejmują politycy z "drugiej linii". Socjologia polityki podpowiada, że nie powinny to być osoby o zbyt wyrazistej pozycji politycznej. Jest to konieczne, aby nie dochodziło do zgrzytów na linii rząd - klub parlamentarny."
Przewodniczący jest organem klubu, którego istnienie przewiduje Regulamin Sejmu (art. 16 ust.1), zakładając jego udział w pracach Konwentu Seniorów. Zakres kompetencji Przewodniczącego nie ogranicza się tylko do reprezentowania go na zewnątrz. Przewodniczący kieruje pracami klubu poprzez zwoływanie posiedzeń Zebrania Klubu (Prezydium) i kierowanie obradami. Przysługuje mu także prawo do delegowania innych osób do reprezentowania klubu w określonym zakresie.
Poza Zebraniem Klubu, Prezydium i Przewodniczącym w każdym klubie istnieje organ mający za zadnie czuwać nad prawidłowym wykonywaniem obowiązków przez posłów. Różnie się on nazywa: rzecznik dyscypliny klubu, rzecznik dyscyplinarny albo sekretarz klubu ds. dyscypliny, lecz jego zadania są podobne. Bada on sprawę, zbiera niezbędne dowody, wysłuchuje wyjaśnień członka klubu i w razie potrzeby wnioskuje do odpowiednich organów (Zebranie Klubu, Prezydium) o jego ukaranie. Sam, bowiem nie ma ku temu kompetencji.
Innym organem powołanym przez większość klubów jest Sekretarz. Jest on odpowiedzialny za techniczną, organizacyjną obsługę klubu. Przygotowuje posiedzenia kolegialnych organów klubu, dostarcza na nie materiały i zapewnia posłom warunki do prawidłowego wykonywania ich obowiązków, także poprzez sprawowanie zwierzchnictwa nad biurem klubu, odpowiada za jego organizację i sprawne działanie. Gdy w klubie nie ma Skarbnika, Sekretarz zajmuje się również finansami. Innym organem zajmującym się sprawami finansowymi klubu jest powoływana w klubach PO i PiS Komisja Rewizyjna.
Regulamin klubu PSL zakłada także powołanie Konwentu Klubu. ( 16 PSL) Organ ten nie ma sprecyzowanych zadań, powoływany jest "w razie konieczności" przez Przewodniczącego Klubu. W jego skład wchodzą:
- członkowie Prezydium Klubu
- przewodniczący i wiceprzewodniczący komisji sejmowych
Regulamin ten przewiduje także obligatoryjne powołanie zespołów tematycznych
( 15 PSL) mających "usprawnić działanie klubu". To na szczeblu zespołów tematycznych wypracowywane są stanowiska klubu na poszczególne zagadnienia.
Tak rozbudowana struktura wewnętrzna jest uzasadniona w przypadku klubów poselskich, które liczą kilkadziesiąt członków. Niestety bardzo często jest kopiowana w regulaminach kół poselskich, liczących nawet 3 członków, które mogą całkiem sprawnie działać w ramach zebrania członków. Koło Parlamentarne Polskiego Bloku Ludowego liczące 3 członków (31 grudnia 2004) przewiduje wyłonienie ze swojego grona następujących organów: Przewodniczącego, Sekretarza, Skarbnika, rzecznika prasowego, rzecznika dyscypliny klubowej i liczącej, co najmniej 3 osoby Komisji Rewizyjnej. Oczywiście taki podział ról w tak małym zrzeszeniu nie ma racji bytu, i nie można znaleźć najmniejszego powodu, który by go uzasadniał. Naturalnie większe koła (UP 12 członków)mogą przeszczepić na swój grunt strukturę organizacyjną klubów, jednak zasady racjonalnego zarządzania wskazywałyby na poszukanie innych rozwiązań.
Sprawne działanie klubów (kół) poselskich w dużej mierze zależy też od zaplecza technicznego, jakim będą dysponować. Dlatego każdy klub ma prawo utworzyć biuro klubu do obsługi swojej działalności parlamentarnej (art. 18 ust. 1 ustawy wmpis), nie mają jednak takiego obowiązku. Umożliwienie tworzenia własnej administracji stanowi wyraz samodzielności zrzeszeń deputowanych, również w stosunku do Kancelarii Sejmu. Klub, który nie utworzył biura pozbawia się swojej obsługi administracyjnej, zdaje się na Kancelarię Sejmu. Biuro nie jest, zatem bezwzględnie potrzebne, gdyż z założenia administracja sejmowa powinna być neutralna politycznie. W praktyce jednak klubu tworzą biura.
O utworzeniu biura władze klubu powiadamiają Kancelarię Sejmu, która jest zobowiązana zapewnić - stosownie do istniejących możliwości – warunki organizacyjno-techniczne dla utworzenia i funkcjonowania tego biura, przede wszystkim pomieszczenia na biuro (zwyczaj parlamentarny mówi, że największe pomieszczenie otrzymuje najliczniejszy klub) i sprzęt techniki biurowej.
Pracowników biura zatrudnia Przewodniczący klubu (także dyrektora biura). Zatrudniać może tylko na czas określony, nie dłuższy niż okres działalności klubu. Pracownicy ci nie są urzędnikami Kancelarii Sejmu. Dla klubu są bardzo cenni, gdyż Regulamin Sejmu przewiduje możliwość ich udziału w posiedzeniach Komisji Sejmowych na prawach dziennikarzy. Działalność klubów może być również wspierana przez pracowników społecznych.

2. Pozycja posła w klubie
Miejsce posła w klubie kształtowane jest już przez wybory. Wynika ono z zasady proporcjonalności wyborów do Sejmu, co sprawia, że głosuje się w praktyce na określoną listę (partię), nie zaś na konkretnego kandydata. Chociaż partie polityczne nie mają monopolu na zgłaszanie kandydatów w wyborach, to jednak przyjęte ustawowo progi wyborcze eliminują listy kandydatów, które nie uzyskały odpowiedniego poparcia w skali kraju. Takie rozwiązanie faktycznie faworyzuje listy wyborcze zgłoszone przez partie polityczne, które mają odpowiednią strukturę oraz stałe zaplecze organizacyjne i kadrowe niezbędne do podjęcia kampanii wyborczej. Przynależność do partii może oznaczać dla polityka "być albo nie być" parlamentarzystą.
Taki układ zależności, także po wyborze, silnie oddziałuje na posła. Nie można się więc dziwić, że posłowie są obowiązani przez statuty partyjne i regulaminy klubowe do wstąpienia do klubu poselskiego, chociaż ustanawianie nakazu przynależności klubowej posłów jest niedopuszczalne, nie czyni tego żadna ustawa ani Regulamin Sejmu. Oczywiście złamanie przepisu statutu partii nie pociąga za sobą żadnych konsekwencji prawnych, nie można go pozbawić mandatu, ale ma daleko idące konsekwencje polityczne (faktyczne pozbawienie posła szans na reelekcję). Nic też nie stoi na przeszkodzie, by wystąpić z klubu, gwarantuje to mandat wolny. Niekiedy taki exodus ma charakter masowy np. klub Samoobrony opuściło (zostało wyrzuconych) 22 z 53 posłów, czyli prawie połowa (41,51%), ale zjawisko takie występuje we wszystkich klubach.
Tabela nr 3 Aktualne kluby i koła Sejmu RP IV kadencji
(stan na 6 maja 2005 r.)

Lp.
Nazwa klubu koła
Data powstania Liczba posłów
w dniu powstania obecnie
1. Klub Parlamentarny Sojuszu Lewicy Demokratycznej 19 X 2001 200 150
2. Klub Parlamentarny Platforma Obywatelska 19 X 2001 65 56
3. Klub Parlamentarny Prawo i Sprawiedliwość 19 X 2001 43 46
4. Klub Parlamentarny Polskiego Stronnictwa Ludowego 3 IV 2004 37 40
5. Klub Parlamentarny Samoobrona RP 19 X 2001 53 31
6. Klub Parlamentarny Socjaldemokracji Polskiej 1 IV 2004 34 31
7. Klub Parlamentarny Liga Polskich Rodzin 19 X 2001 36 25
8. Koło Parlamentarne Unii Pracy 16 II 2005 14 12
9. Koło Poselskie Stronnictwa Gospodarczego 17 III 2005 11 11
10. Koło Poselskie „Dom Ojczysty” 20 IV 2004 4 5
11. Koło Poselskie Konserwatywno-Ludowe 13 XI 2001 7 5
12. Koło Poselskie Ruchu Katolicko-Narodowego 5 XI 2002 5 4
13. Koło Poselskie Porozumienia Polskiego 15 I 2003 3 3
14. Koło Poselskie Ruchu Odbudowy Polski 27 VII 2002 3 3
15. posłowie niezrzeszeni 5 38
Źródło: www.sejm.gov.pl
Poseł traci wówczas niektóre uprawnienia np. " W przypadku zmiany przynależności klubowej członek komisji [Etyki Poselskiej] składa rezygnację z jej członkostwa"
(art. 143 ust.14 Regulaminu Sejmu)Dla takich deputowanych istnieją dwie drogi, pozostają niezrzeszeni albo przystępują do innego zrzeszenia (tworzą nowe). Sytuację taką przewidują regulaminy wszystkich klubów, "Członkami Klubu mogą być również posłowie i senatorowie wybrani z innych list wyborczych, jeśli akceptują kierunki programowe i zasady funkcjonowania Klubu oraz podporządkują się wymogom niniejszego regulaminu"
(art. 1 ust.2 SLD) Wynika to z art. 9 ust.1 Regulaminu Sejmu mówiącego, że "Posłowie mogą tworzyć w Sejmie kluby poselskie i koła poselskie oparte na zasadzie politycznej", czyli członkostwo w klubie nie musi oznaczać członkostwa w partii politycznej. Tylko regulamin PO zastrzega członkostwo w klubie wyłącznie dla członków PO. Poseł wybrany z innej listy może zostać członkiem klubu, tylko gdy podpisze deklarację członkowską PO
(1 ust.3 pkt 2 PO)
Gwarantowana możliwość zmiany barw klubowych nie oznacza prawa do przynależności do więcej niż jednego klubu (koła). Jest to konsekwencją tworzenia klubów w oparciu o kryterium polityczne. "To z natury istnienia formacji politycznej, która dążyć ma do zdobycia i sprawowania władzy, wynika konieczność ścisłego powiązania członkostwa z konkretną formacją na zasadzie wyłączności" Przepisy Regulaminu Sejmu zapobiegają, więc fikcji, w której dany poseł umieszczony byłby w składzie danego klubu lub koła tylko po to, aby taka formacja w ogóle mogła powstać.
Posłów tworzących klub można podzielić na dwie grupy:
- posłów członków partii
- pozostałych (przybyłych w trakcie kadencji)
W sensie prawnym nowo przybyli członkowie niczym się od pozostałych nie różnią, ich mandat nie uległ uszczupleniu wskutek zmiany ugrupowania, jednak realia parlamentarne spychają ich do roli posłów drugiej kategorii. Nie są wybierani do gremiów kierowniczych, rzadko też są członkami ważnych Komisji sejmowych. Są szeregowymi członkami, których głównym zadaniem jest głosować zgodnie ze stanowiskiem klubu. Jednak przystąpienie do klubu powoduje „utrzymanie się na powierzchni życia politycznego”, i zdecydowanie większe szanse na ponowny wybór, niż pozostawanie niezrzeszonym.
Część regulaminów przewiduje także pewne przywileje dla członków klubu należących do partii np. reg. SLD mówi "Od decyzji Prezydium o wykluczeniu z Klubu członka partii Sojusz Lewicy Demokratycznej przysługuje odwołanie do Zarządu Krajowego SLD". Ustanowiono, zatem jeszcze jedną instancję odwoławczą dla pewnej grupy członków. Ale z drugiej strony, może on zostać pociągnięty do odpowiedzialności, nie tylko za naruszenie regulaminu klubu, ale też statutu partii. Podlega również odpowiedzialności partyjnej, "Członek Klubu PSL, który przez nieodpowiednie zachowanie naraża dobre imię Klubu PSL lub zaniedbuje swoje obowiązki parlamentarne, nie realizuje uchwał Kongresu PSL, Rady Naczelnej PSL lub NKW PSL, może być pociągnięty do odpowiedzialności partyjnej zgodnie ze statutem PSL" (18 PSL)
Mimo tych różnic, każdemu członkowi przysługuje jednakowe prawo do uczestniczenia w pracach klubu.
Klub będąc z założenia forum współpracy posłów, miejscem wymiany poglądów i wypracowywania wspólnego stanowiska, wymusza na nich pracę w grupie. "Nowo wybrani parlamentarzyści przybywają do stolicy z różnymi oczekiwaniami, motywacjami i własnymi doświadczeniami w pracy publicznej. Mając niekiedy ugruntowaną pozycję "u siebie" w terenie, wchodzą w ukształtowane już struktury i sposoby funkcjonowania życia parlamentarnego. Dla większości z nich okazuje się, że nie mogą już odgrywać pierwszoplanowej roli, a umiejętność pracy w szerokim gronie jest dla nich ogólnie obca." Szczególnie, jeżeli bierzemy pod uwagę, że posłowie sprawujący po raz pierwszy mandat stanowią poważny odsetek parlamentarzystów.
Tabela nr 4 Staż parlamentarny posłów IV kadencji





Kadencje Liczba posłów
6 2
5 17
4 30
3 73
2 90
1 248
Źródło: www.sejm.gov.pl
W tej sytuacji poważna odpowiedzialność spada na klub, do którego on należy, który może stwarzać mu łatwiejszy sposób integracji z całą izbą. Pomóc mu znaleźć swoje miejsce w klubie i parlamencie. Obowiązkiem klubu jest udzielać wsparcia członkom klubu w ich działalności parlamentarnej, co gwarantują regulaminy klubów, np. 4 lit. c regulaminu PSL mówi, że do zadań klubu należy "udzielanie pomocy członkom Klubu PSL w wypełnianiu ich obowiązków w parlamencie oraz okręgach wyborczych". Pomoc ta odbywa się w dwojaki sposób:
- poprzez wsparcie organizacyjno-techniczne (głównie biuro klubu)
- poprzez wspieranie inicjatyw posła podpisami innych członków klubu
Klub ma również prawo rekomendować swego członka do wszelkich organów i instytucji, do których taka rekomendacja jest potrzebna. Regulamin PSL nakłada na klub obowiązek „utrzymywania więzi z byłymi posłami i senatorami PSL” (4 lit. e PSL)
Członek klubu ma możliwość specjalizacji w jednym obszarze tematycznym i przygotowywanie stanowisk klubu w tej tematyce. Służy temu instytucja tzw. speakerów.
Stanowisko takiego posła musi być jednak przedyskutowane na forum klubu, uzgodnione z jego władzami. Żaden członek klubu nie może występować z własną inicjatywą legislacyjną ani wspierać swoim podpisem projektów ustaw, uchwał, zwłaszcza inicjowanych przez inne kluby (art. 2 ust.3 SLD)
Niektóre klubu idą o krok dalej i zakazują swoim członkom przedstawiania publicznie swojego stanowiska, jeśliby godziło w program klubu lub jego solidarność (7 ust.1 pkt 5 Samoobrona RP), a regulamin PiS zobowiązuje podczas każdego publicznego wystąpienia zadeklarowania przynależności do klubu PiS (art.5 ust.1 pkt 10 PiS)Takie ograniczenia mają na celu przedstawienie klubu (partii) opinii publicznej jako monolitu, bez wewnętrznych napięć, w którym wszyscy członkowie mają podobne zdanie na daną kwestię. Poseł własne zdanie może wypowiadać tylko na posiedzeniach klubu, i w ten sposób wpływać na wypracowanie wspólnego stanowiska. Naturalnie siła oddziaływania poszczególnych członków jest różna. Przewodniczący, członkowie Prezydium zazwyczaj narzucają swoje stanowisko reszcie członków, ponieważ są to osoby o najwyraźniejszej linii politycznej, dużej charyzmie, pełniący też wysokie funkcje w partii. Pozostali członkowie faktycznie mogą jedynie "zmiękczyć" ich stanowisko.
Członkowie klubu zobowiązani są także czynnego uczestnictwa posłów w pracach izby, klubu, a także wszystkich organów, do których zostali wybrani z ramienia klubu. Zwolnienie z tego obowiązku jest możliwe tylko z powodu poważnej choroby lub innych poważnych przyczyn. Klub PO zakłada nawet możliwość cofnięcia przez Przewodniczącego zwolnienia z udziału w posiedzeniu, ze względu na nagłość i wagę rozpatrywanych spraw Oczywiście wszystkie te nakazy i zakazy nie mogłyby skutecznie pełnić swojej roli bez systemu sankcji za ich naruszenie. Każdy klub takowe przewiduje. Poseł może być ukarany za zachowanie nielicujące z godnością posła lub naruszenie regulaminu klubu (13 ust.5 PO) Kary są zróżnicowane w zależności od wagi przewinienia, którego poseł się dopuścił. Udzielają ich też różne organy:
- upomnienie ustne - rzecznik dyscypliny klubu
- upomnienie pisemne - Przewodniczący
- nagana pisemna - Prezydium
- wykluczenie - Zebranie Klubu
Na posła sumiennie wypełniającego swoje obowiązki parlamentarne i spełniający kryteria określone odrębnymi zasadami wyłaniania kandydatów na posłów, po wyrażeniu zgody na ponowne kandydowanie, jest umieszczany na liście wyborczej w kolejnych wyborach (art. 10 ust.1 SLD)Kluby przewidują, więc formę nagradzania swoich członków.
Podsumowując można stwierdzić, że pozycja posła w klubie jest kształtowana przez mandat wolny, system wyborczy, przepisy regulaminu klubu a przede wszystkim przez samego posła. To przecież od niego samego zależy czy odnajdzie się w roli parlamentarzysty i zdobędzie zaufanie kolegów w klubie. Autorytet wśród członków klubu powoduje wzrost znaczenia jego głosu podczas debat klubowych, tym samym większą szansę przeforsowania swojego stanowiska oraz sprawowania ważnej, odpowiedzialnej funkcji w klubie.
Klub, zatem nie jest miejscem gdzie narzuca się posłowi stanowisko większości, lecz miejscem, w którym to on może tą większość kształtować.

3. Uprawnienia klubów poselskich
Podstawowym celem powstawania zrzeszeń parlamentarzystów jest skuteczne wpływanie na prace izby. Prawo do takiego oddziaływania wynika wprost z art. 11 ust. 1 Konstytucji "Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania partii politycznych. Partie polityczne zrzeszają na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa”. Stwierdził to również Trybunał Konstytucyjny mówiąc, że "zasada wolności tworzenia partii oraz wymóg oddziaływania partii na kształtowanie polityki państwa metodami demokratycznymi nakazują m.in. zapewnienie partiom politycznym prawnych warunków umożliwiających im swobodne wypełnianie demokratycznej funkcji kształtowania polityki państwa, w szczególności za pośrednictwem parlamentu. Wymagania te odnoszą się również do regulacji dotyczących organizacji i sposobu funkcjonowania parlamentu. Dlatego też, Regulamin Sejmu zapewnia klubom, jako emanacji partii w Sejmie, szereg uprawnień umożliwiających wpływ na działalność Sejmu.
Kluby i koła są podmiotami oddziaływującymi na działalność i tok prac Sejmu i jego organów. Uprawnienia te wynikają z założenia, że skoro kluby (koła) stanowią formę zrzeszeń deputowanych i grupują posłów o zbliżonych poglądach, którzy sami potrafili się zorganizować, to jest uzasadnione, aby byli oni niejako promowani we wpływaniu na prace Sejmu. Wpływ klubów ma w sposób oczywisty inne znaczenie na ostateczne rozstrzygnięcie izby, niż wyrażanie opinii przez posła niezrzeszonego.
W Sejmie tradycyjnym organem zapewniającym współdziałanie klubów jest Konwent Seniorów. Mówi o tym Regulamin Sejmu w art. 14 „Konwent Seniorów jest organem zapewniającym współdziałanie klubów w sprawach związanych z działalnością i tokiem prac Sejmu”. Jest to więc organ konsultatywno - doradczy, nie kieruje pracami izby ani jego organów, ma jedynie możliwość wypowiadania się, co do treści podejmowanych rozstrzygnięć przez inne organy. O charakterze Konwentu decyduje jego skład. Tworzy go dwojaki rodzaj członków.


Tabela nr 5 Skład Konwentu Seniorów Sejmu IV kadencji
Lp. Członkowie Liczba członków
1. Marszałek Sejmu 1
2. wicemarszałkowie 4
3. Sojusz Lewicy Demokratycznej 1
4. Platforma Obywatelska 1
5. Prawo i Sprawiedliwość 1
6. Polskie Stronnictwo Ludowe 1
7. Socjaldemokracja Polska 1
8. Samoobrona RP 1
9. Liga Polskich Rodzin 1
10. "Dom Ojczysty", Porozumienie Polskie, Ruch
Katolicko-Narodowy, Ruch Odbudowy Polski 1
Źródło: www.sejm.gov.pl
Z jednej strony, w jego skład wchodzą "z urzędu" Marszałek i wicemarszałkowie, z drugiej przewodniczący lub wiceprzewodniczący klubów poselskich oraz przedstawiciele porozumień klubów lub kół poselskich, a także klubów parlamentarnych, jeśli reprezentują co najmniej 15 posłów, oraz kół parlamentarnych reprezentujących w dniu rozpoczęcia kadencji osobną listę wyborczą (art. 15 ust.1 Regulaminu Sejmu). Kluby mają, więc wpływ na obsadę obu kategorii członków, pośrednio na wybór Marszałka i wicemarszałków, i bezpośrednio na wybór swoich przedstawicieli
Zatem większe kluby reprezentowane są teoretycznie przez dwóch przedstawicieli. Klubom pozostawiona jest swoboda wyboru kandydata, nikt nie ma uprawnień do weryfikacji ustaleń ugrupowania. Jedynym wymogiem jest, by nie był to zwykły członek klubu. Regulamin Sejmu wyraźnie mówi, że może to być wyłącznie przewodniczący lub wiceprzewodniczący klubu. Zróżnicowany skład nie powoduj, że status jego członków jest różny. Każdy z nich dysponuje jednym głosem w przypadku, gdy decyzje podejmowane są przez głosowanie, jednak co do zasady podejmowane są one w drodze konsensusu. Regulamin nakazuje podjęcie jednolitej opinii przez Konwent w sprawie porządku dziennego posiedzenia, gdy takiej nie ma, w spornych punktach porządku rozstrzyga Sejm (Art. 99 ust.2 Regulaminu Sejmu) M. Chmaj twierdzi, że "przetrwało tutaj [w Konwencie Seniorów] echo zasady liberum veto"
Posiedzenia Konwentu zwołuje Marszałek, jednak przedstawiciel klubu, lub grupy co najmniej 15 posłów, może zażądać od niego zwołania Konwentu (art. 16 ust.2 Regulaminu Sejmu). Zwyczajowo przyjęło się, że Konwent jest zwoływany na wniosek uprawnionego podmiotu niezwłocznie, nawet w trakcie posiedzenia Sejmu.
Roli tego organu nie sposób nie docenić. Stanowi on płaszczyznę, na której mogą ścierać się stanowiska poszczególnych klubów. A "kameralność tego zespołu zarówno z punktu widzenia jego liczebności, jak i sposobu obradowania, pozwala na swobodną wymianę zdań, a jednocześnie nie skłania do formułowania dogmatycznych postaw i ich usztywniania". Znaczenie jego rośnie szczególnie w warunkach rozbicia politycznego w Sejmie. Bez Konwentu w roli mediatora, funkcjonowanie izby stałoby się niezmiernie trudne, mimo że opinie wydawane przez ten organ nie są wiążące dla innych organów Sejmu ani posłów. Dlatego skuteczność Konwentu jest uzależniona od autorytetu przewodniczącego w swojej frakcji, jej zdyscyplinowania.
Regulamin Sejmu zakłada jednak, zasięgnięcie opinii Konwentu w wielu przypadkach:
• ustalenia przez Prezydium Sejmu planu pracy Sejmu (art. 16 ust.1)
• porządku dziennego poszczególnych posiedzeń Sejmu i ich terminów (art. 16 ust.2)
• wniosków co do trybu dyskusji nad poszczególnymi punktami porządku dziennego posiedzenie Sejmu (art. 16 ust.3)
• wniosków co do wyboru przez Sejm jego organów (art. 16 ust.4)
• ustalenia przez Prezydium kolejności mówców, innej niż wynikająca z kolejności zapisania posłów do głosu (art. 179 ust.3)
• ustalenia przez Prezydium dla każdego posiedzenia porządku formułowania pytań w sprawach bieżących (art. 196 ust.3)
Zatem w większości spraw formalnych opinia klubów, wyrażana przez Konwent, jest niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania izby.
Nie mniej ważnym uprawnieniem, będącym jednak tylko zwyczajem parlamentarnym, jest prawo największego klubu do obsadzenia stanowiska Marszałka Sejmu. Sejmy II, III i IV kadencji uszanowały ten zwyczaj, zgłaszano tylko jednego kandydata, pochodzącego z ugrupowania, które wygrało wybory (J. Oleksy - Sejm II kadencji, M. Płażyński - III kadencja, M. Borowski - IV kadencja). Zdarza się też, że stanowisko Marszałka stanowi część szerszej umowy koalicyjnej ugrupowań parlamentarnych, stanowisko to obejmuje osoba z klubu będącego koalicjantem najliczniejszej z frakcji (gdy w Sejmie II kadencji, w miejsce J. Oleksego izba powołała J. Zycha).
Pozostałym klubom przypadają, w takim wypadku, stanowiska wicemarszałków. Ich liczba jest każdorazowo ustalana przez Sejm. Oczywiście takie rozwiązanie jest wypadkową ilości klubów i ich liczebności. Z punktu widzenia prawnego, żaden z członków Prezydium Sejmu nie jest formalnie przedstawicielem swojej frakcji parlamentarnej. Trudno jednak sobie wyobrazić, aby możliwy był wybór posła, który nie cieszy się poparciem, któregoś z liczących się klubów poselskich. Ponadto Regulamin nie zakazuje przynależności członków Prezydium do klubów poselskich.
Jeszcze widoczniej siłę klubów odzwierciedla podział miejsc w Komisjach Sejmowych. Co prawda nie ma sformalizowanego podziału posłów danego klubu w komisjach, bezwzględnie odzwierciedlającego liczebność poszczególnych frakcji. Opiera się on wyłącznie na porozumieniu zrzeszeń, a liczba miejsc przysługująca poszczególnym klubom jest ustalana w ramach tzw. parytetów.

Tabela nr 6 Liczba miejsc przysługujących klubom w trzech kategoriach komisji
Klub/Koło Komisje duże Komisje średnie Komisje małe
SLD 17 12 7
PO 5 4 2
Samoobrona 5 3 2
PiS 4 3 2
PSL 4 3 2
LPR 3 2 1
SDPL 3 2 1
UP 1 1 1
PLD 1 1 1
Koła poselskie 1 1 1
Źródło: www.sejm.gov.pl
Uprawnienia klubów nie kończą się z chwilą wyboru kandydatów do komisji. Prezydium komisji, opracowując projekty planów pracy komisji oraz ustalając porządek dzienny posiedzenia, zobowiązane jest brać pod uwagę m.in. wnioski klubów i kół poselskich (art. 76 ust. 2 Regulaminu Sejmu). Inne zasady obowiązują w stosunku do dwóch komisji stałych (Komisja do Spraw Służb Specjalnych, Komisja Etyki Poselskiej) i Komisji śledczej. Regulamin przesądza, że w skład Komisji do Spraw Służb Specjalnych ma wchodzić nie więcej niż 9 posłów (art. 137 ust. 1 Regulaminu Sejmu). Kandydatów mogą zgłaszać przewodniczący klubów poselskich lub grupy, co najmniej 35 posłów na ręce Marszałka Sejmu. Oznacza to, że miejsce w tej komisji jest w praktyce zarezerwowane tylko dla przedstawiciela klubu, nie jest łatwo zebrać grupę 35 posłów, spośród członków kół i posłów niezrzeszonych, którzy wystawiliby jednego kandydata.
Pozycję klubu jeszcze bardziej ugruntowuje Regulamin Sejmu, w regulacjach odnoszących się do Komisji Etyki Poselskiej. Regulamin mówi, że w skład tej komisji wchodzić mają posłowie reprezentujący wszystkie kluby poselskie, po jednym z każdego. Punktem wyjścia jest zatem zapewnienie, aby wszystkie kluby, miały w niej swego przedstawiciela. Jego członkostwo nie wynika wyłącznie z faktu bycia posłem, ale z reprezentowania klubu. Poseł członek tej komisji, uczestnicząc w jej pracach, nie sprawuje mandatu wyłącznie w swoim imieniu, potwierdza to art. 143 ust. 14 Regulaminu Sejmu, który wprost stanowi, że w przypadku zmiany przynależności klubowej członek komisji ma obowiązek złożyć rezygnację z członkostwa.
Również ustawa o sejmowej komisji śledczej przynosi odmienną procedurę powoływania i określania składu osobowego tej komisji. Powinien on odzwierciedlać reprezentację w Sejmie klubów i kół mających swoich przedstawicieli w Konwencie Seniorów, odpowiednio do jej liczebności (art. 2 ust.2 ustawy). Oznacza to, że w składzie tej komisji odzwierciedlony zostanie stosunek liczebny między większością parlamentarną a mniejszością. Taki skład jest konsekwencją założenia, że charakter komisji śledczej wymaga, by prezentowane były w niej różne stanowiska i opinie, a do tego potrzebny jest udział przedstawicieli różnych klubów. Liczy ona do 11 osób.
W trakcie obrad pozycja klubów podkreślona jest przez przyznanie wystąpieniom posłów, przedstawiającym w danym punkcie porządku dziennego stanowisko klubu, dłuższego czasu przemówień, 20 minut przy 10 minut dla zwykłych wystąpień. Utrwalił się także zwyczaj podziału debat na trzy rodzaje: krótką (120 minut), średnią (240 minut) i długą (360 minut), i czas tej debaty dzielony jest na poszczególne kluby, w zależności od ich liczebności.
Klubowi oraz grupie, co najmniej 15 posłów przysługuje prawo złożenia wniosku o przedstawienie na posiedzeniu Sejmu przez członka Rady Ministrów informacji bieżącej. Prezydium Sejmu, po zasięgnięciu opinii Konwentu Seniorów, ustala, która ze zgłoszonych propozycji informacji zostaje uwzględniona i rozpatrzona na najbliższym posiedzeniu Sejmu. Dokonując wyboru tematu informacji Prezydium Sejmu kieruje się przede wszystkim jej znaczeniem i aktualnością. Bierze także pod uwagę liczebność klubu lub koła, które zgłosiły propozycje tematyczne informacji (art.194 ust.3 Regulaminu Sejmu).
Dla klubów znaczenie ma również miejsce zasiadania na sali plenarnej. Zwyczajowo przyjęto, że posłowie zasiadają w Sejmie klubami: na prawo (od Marszałka) - prawica, na lewo - lewica, a w środku - centrum. W Sejmie I i II kadencji nie brakowało jednak sporów pomiędzy klubami, kto gdzie ma siedzieć.
Klub ma również przywileje względem posłów wchodzących w jego skład.
Każdy poseł może, z ważnych przyczyn, zwrócić się do Marszałka o udzielenie mu urlopu od wykonywania obowiązków poselskich (art. 7 ust. 10 Regulaminu Sejmu). Regulamin wymaga, aby Marszałek udzielił urlopu posłowi w porozumieniu z Prezydium klubu lub koła, którego wnioskujący jest członkiem. Konieczność uzyskania "porozumienia" Marszałka z Prezydium Klubu (koła), pełni funkcję gwarancyjną dla zrzeszeń, aby decyzjami Marszałka o udzieleniu urlopu nie podważyć praw posła. Fakultatywna możliwość zasięgnięcia opinii klubu, przez Prezydium Sejmu, jest przewidziana w stosunku do posłów odwołujących się od uchwały Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich o ukaraniu posła (art. 132 ust. 2 zd. 2 Regulaminu Sejmu). Analogiczne rozwiązanie przewidziane jest w postępowaniu odwoławczym od uchwały Komisji Etyki Poselskiej stwierdzającej naruszenie zasad etyki poselskiej.
Ustawa o referendum ogólnokrajowym przyznaje klubom poselskim i parlamentarnym, które na rok przed dniem ogłoszenia uchwały lub postanowienia o zarządzeniu referendum ogólnokrajowego zrzeszały posłów wybranych spośród kandydatów zgłoszonych przez komitet wyborczy wyborców, a posłowie stanowili więcej niż połowę składu tych klubów, prawo do kampanii referendalnej w programach radiowych i telewizyjnych (art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy). Uprawnienie to zrównuje kluby, skupiające posłów wybranych z list komitetów wyborczych wyborców niezrzeszonych w jednej partii politycznej, z klubami posłów należących do jednej partii politycznej.

4. Udział w działalności innych organów państwa
Uprawnienia klubów poselskich nie dotyczą tylko toku pracy i funkcjonowania Sejmu, lecz wykraczają także poza parlament. Ustawa o służbie cywilnej przewiduje ich czynny udział w pracach Rady Służby Cywilnej. W myśl art. 15 ust. 3 ustawy każdy klub parlamentarny może desygnować do Rady Służby Cywilnej posła lub senatora będącego członkiem tego klubu. Rada jest organem opiniodawczo - doradczym i nie ma żadnych kompetencji władczych wobec korpusu służby cywilnej. Rada nie ma też wpływu na indywidualne decyzje personalne w stosunku do członków lub kandydatów na członków korpusu służby cywilnej. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny udział przedstawicieli klubów parlamentarnych w Radzie jest formą społecznej kontroli nad działaniem administracji publicznej, gdyż w miarę możliwości mają być wszystkie kluby, tym samym zapewnia wgląd w sprawy służby cywilnej różnym opcjom politycznym i pozwala na realizację zasady pluralizmu politycznego Poseł reprezentuje zatem swój klub, a nie parlament.
Trybunał uznał, że Prezes Rady Ministrów powołując przedstawicieli klubów, jest zobowiązany do bezstronnego, opartego na jednakowych zasadach traktowania wszystkich klubów parlamentarnych. Powinien brać pod uwagę reprezentatywność wyrażoną liczbą członków klubu, a nie orientacją polityczną. W zasadzie każdy klub ma prawo mieć w Radzie co najmniej jednego przedstawiciela. Selekcja następuje tylko wtedy, gdy jest więcej uprawnionych klubów niż miejsc do obsadzenia (ustawa przewiduje 8 członków). Kryterium doboru stanowi w takim wypadku liczebność klubu. Każdy klub ma też prawo zrezygnować z desygnowania swojego przedstawiciela do Rady, wówczas klubu tego nie bierze się pod uwagę przy podziale miejsc. Ma również prawo wyłonić swego przedstawiciela bez jakichkolwiek nacisków z zewnątrz. Prezes Rady Ministrów nie może wpływać na decyzję uprawnionego klubu, nie ma prawa wymagać też przedstawienia dwóch lub większej liczby kandydatur na jedno miejsce w Radzie. Jeżeli klub desygnuje swoich przedstawicieli w liczbie większej od liczby miejsc przypadających temu klubowi, Prezes Rady Ministrów nie może dokonać wyboru samodzielnie, lecz powinien zwrócić się do klubu o wskazanie jego preferencji.
Proporcje liczbowe między klubami oraz dokonane przez klub wskazania personalne są aktualne w momencie powołania członków Rady. Późniejsze zmiany i przekształcenia w toku tej samej kadencji parlamentu nie mogą automatycznie skutkować zmianami w składzie Rady. Cofnięcie przez klub rekomendacji swojemu przedstawicielowi nie powoduje jego odwołania ze składu Rady, jeżeli członek sam nie złoży rezygnacji. Przepis taki ma zapewnić względną stabilizację składy Rady.
Na identycznych zasadach kluby parlamentarne mogą desygnować swoich przedstawicieli do Rady Polityki Regionalnej Państwa działającej przy Prezesie Rady Ministrów, utworzonej w oparciu o ustawę o zasadach wspierania rozwoju regionalnego Przedstawiciele klubów biorą także udział w pracach Rady Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych W skład tej Rady wchodzi po jednym przedstawicielu klubów parlamentarnych działających w Sejmie.
Wszystkie wspomniane rady mają charakter organów opiniodawczo - doradczych w zakresie spraw o wymiarze ogólnospołecznym czy ogólnonarodowym, wymagającym zapewnienia konsensusu politycznego. Właśnie charakter i cel istnienia tego typu gremiów wymaga, aby prezentowane w nim były różne stanowiska i opinie, którym z założenia będą dawać wyraz przedstawiciele różnych klubów.

5. Finansowanie
Kluby poselskie by skutecznie spełniać swoją rolę nie mogą być pozbawione środków finansowych pokrywających koszty tej działalności. Samodzielność w dysponowaniu nimi jest wyrazem autonomii klubów, uniezależnienia ich od organów izby. Jest ona finansowana ze środków budżetu państwa, w części ustawy budżetowej poświęconej Kancelarii Sejmu (art. 18 ust. 9 ustawy o wmpis), czyli ze środków publicznych (podobnie jak partie polityczne). Środki te przeznaczone są na pokrycie kosztów działalności klubu a także biura klubu, i nie mogą być wykorzystywane na inne cele (art. 18 ust. 2 ustawy o wmpis). Ich wysokość jest ustalana wspólnie przez Marszałka Sejmu i Marszałka Senatu, i aktualnie wynosi:
- 1221 zł miesięcznie na jednego posła - członka klubu lub koła liczącego do 50 osób,
- 1145 zł miesięcznie na jednego posła - członka klubu liczącego od 51 do 100 osób,
- 1073 zł miesięcznie na jednego posła - członka klubu liczącego powyżej 100 osób.
"Nie jest do końca pewne, czy w świetle art. 216 ust. 1 Konstytucji, który to przepis wymaga, aby środki finansowe na cele publiczne były wydatkowane w sposób określony w ustawie, pozostawienie marszałkom izb regulowania spraw zasad i wysokości przekazywania środków finansowych płynących z budżetu państwa na pokrycie kosztów funkcjonowania biur klubów i kół nie stoi w sprzeczności z przywoływanym przepisem ustawy zasadniczej." Co prawda, łączna wysokość środków budżetowych, jakie w danym roku będą w dyspozycji Kancelarii Sejmu jest określona, to jednak nie ma jakiejkolwiek regulacji ustawowej, która wiązałaby marszałków izb co do wysokości przekazywania tychże środków oraz określałaby zasady gospodarowania nimi.
Nad wydatkowaniem tych środków nie ma również dostatecznej kontroli. Prezydium klubu (koła) ma obowiązek przedstawić Kancelarii Sejmu do 31 stycznia każdego roku - za okres od 1 stycznia do 31 grudnia roku poprzedniego - sprawozdanie z wydatkowania tych pieniędzy, (14 ust. 1 pkt 1 lit. a zarządzenia) nie ma jednak żadnej procedury kontroli tego sprawozdania. Istnieją jednak sankcje za niedotrzymanie terminu przedstawienia sprawozdania, powoduje to wstrzymanie przekazywania ryczałtu do czasu jego przedłożenia. ( 15 zarządzenia) Ryczałt niewydatkowany w czasie trwania działalności klubu (koła) podlega zwrotowi do Kancelarii Sejmu w terminie 30 dni po zakończeniu działalności klubu (koła) poselskiego. Jeżeli jednak wydatki klubu przekroczą łączny limit ryczałtu w czasie kadencji izby, to nie są refundowane przez Kancelarie Sejmu. Ryczałt jest także pomniejszany o wartość materiałów oraz koszty usług przekazanych i świadczonych na rzecz klubu (koła) oraz ich biur przez Kancelarie Sejmu.
Budżet klubu (koła) tworzy nie tylko dotacja z Kancelarii Sejmu, ale również składki członków klubu. Regulamin każdego ze zrzeszeń przewiduje przekazywanie przez jego członków środków finansowych na potrzeby klubu. Najczęściej kwota ta stanowi pewien procent od wynagrodzenia poselskiego (3% od wynagrodzenia miesięcznego brutto każdego posła PSL, 20% diety poselskiej członka Partii Ludowo - Demokratycznej ). Pod względem prawnym klub nie może jednak stosować sankcji za niespełnienie tego świadczenia. Partia "nie może - w kategoriach prawnych - wymuszać na członkach swego klubu wskazanego działania, w tym także natury finansowej" Niedozwolone jest również wpłacanie na konto klubów poselskich i korzystanie przez nie ze środków finansowych przeznaczonych na prowadzenie biur poselskich (sytuacja taka miała miejsce w Sejmie I i II kadencji). Środkami zebranymi przez klub dysponuje Skarbnik klubu. Jego działalność jest kontrolowana przez Komisje Rewizyjną (PiS, PO) lub przez Zebranie Klubu.

6. Dyscyplina klubowa i jej znaczenie
W zakresie stosunków między parlamentarzystą a partią polityczną (klubem poselskim), której jest członkiem, fundamentalne znaczenie ma problematyka dyscypliny klubowej (partyjnej). "Istotą dyscypliny partyjnej w parlamencie jest formułowanie przez klub nakazu wobec swojego deputowanego, by postąpił we wskazany mu sposób, pod groźbą zastosowania wobec niego sankcji, jeśli nakaz ów zignoruje"
Z praktyki parlamentarnej wynika, że dyscyplina klubowa oznacza przede wszystkim dyscyplinę w głosowaniu, czy to na posiedzeniach plenarnych Sejmu, czy na posiedzeniach komisji. Każdy z regulaminów klubów (kół) poselskich przewiduje możliwość zastosowania tego instrumentu oddziaływania na posłów, nie wszędzie jednak w jednakowych sytuacjach i z jednakową częstotliwością. Co do zasady uchwalenie dyscypliny głosowania powinno mieć charakter szczególny, wyjątkowy. "W szczególnie uzasadnionych przypadkach Klub PSL może zarządzić dyscyplinę udziału w głosowaniach i sposobu głosowania, która obowiązuje wszystkich członków klubu PSL ( 20 ust.1 PSL). Część zrzeszeń zakłada także obligatoryjne stosowanie dyscypliny, w sprawach szczegółowo wymienionych w regulaminie. Regulamin Stronnictwa Konsterwatywno - Ludowego przewiduje dyscyplinę głosowania przy uchwalaniu:
1) budżetu państwa
2) absolutorium finansowego rządu
3) odrzucenia wotum nieufności wobec rządu lub jednego z członków rządu
To, co powinno być regułą, stało się wyjątkiem i w niektórych klubach jesteśmy świadkami sytuacji, gdzie dyscyplina głosowania jest podstawowym instrumentem realizowania polityki klubu (partii, która stoi za klubem). Kluby te, wyraźnymi uchwałami zwalniają swych posłów z dyscypliny, umożliwiając głosowanie zgodnie z własnym sumieniem. "Jednolitość głosowań nie obowiązuje, jeżeli klub uchyli tę zasadę bezwzględną większością głosów" (18 ust.4 Samoobrona RP) Decyzja o zastosowaniu dyscypliny zawsze jednak pozostaje w dyspozycji najwyższej władzy klubu - Zebrania Klubu. Faktycznie jednak to partyjne gremia kierownicze decydują o sposobie głosowania.
Można zatem stwierdzić, że zobowiązanie deputowanego do postępowania w określony (narzucony przez klub) sposób, zwłaszcza w przypadku, gdy jest to sprzeczne z jego poglądem na daną sprawę, pozostaje w konflikcie z koncepcją mandatu wolnego, gdyż takie zobowiązanie to przecież nic innego niż udzielenie posłowi instrukcji. W oczywisty sposób jest to niezgodne z zasadą niezależności wykonywania mandatu, cechującą mandat wolny, wprost wyrażoną w art. 104 ust. 1 Konstytucji. Do rozstrzygnięcia powyższej kwestii, a więc czy dyscyplina głosowania jest sprzeczna z konstytucyjną koncepcją mandatu, konieczne jest odróżnienie płaszczyzny prawnej odpowiedzialności posła od odpowiedzialności politycznej. Na gruncie Konstytucji trzeba stwierdzić, że wszelkie środki dyscyplinowania deputowanych przez ich frakcje można rozpatrywać tylko w płaszczyźnie politycznej. Sankcje stosowane przez klub nie mogą mieć charakteru prawnego, gdyż nie przewidują ich żadne przepisy prawne. Nie jest dopuszczalne stosowanie regulacji prawnych zakładających taką treść dyscypliny klubowej, która pozwalałaby na zastąpienie osobistego wyrażania woli przez posła oświadczeniami dokonywanymi przez klub, nie jest też możliwe upoważnienie przewodniczącego klubu do oddania głosów za posłów członków klubu. Poseł sprawuje mandat indywidualnie.
Stosować można jedynie działania polityczne, które nie uniemożliwiają sprawowania mandatu, ani w niczym go nie uszczuplają. Nie oznacza to, że sankcje stosowane przez zrzeszenia posłów są bez znaczenia, ich skutek, po prostu, nie od razu jest widoczny. Katalog kar wykorzystywany przez kluby jest szeroki, obejmuje zarówno sankcje sformalizowane (określone w regulaminie klubu) jak i nigdzie niewyrażone, polegające na pozbawieniu posła wpływu na działalność frakcji.
Do sankcji, których istnienie przewidują regulaminy należą przede wszystkim:
- upomnienie
- nagana
- wykluczenie z klubu, powodujące również nieumieszczenie takiego posła na listach wyborczych danego ugrupowania w kolejnych wyborach
Poseł łamiący dyscyplinę ( nieusprawiedliwiona nieobecność na takim głosowaniu także jest traktowana jako złamanie dyscypliny) traci także uprawnienia, przyznane mu przez klub:
- cofa się mu rekomendację, jeżeli pełnił jakąś prestiżową funkcję z ramienia klubu w Sejmie lub poza nim
- pozbawia się go funkcji pełnionych w organach wewnętrznych klubu
- doprowadza się do odwołania z pełnienia funkcji bądź członkostwa w ważnych komisjach
Tak rozumiana dyscyplina klubowa (odpowiedzialność jedynie przez klubem), nie jest sprzeczna z mandatem wolnym. Co więcej współczesne uwarunkowania sprawowania mandatu oraz system parlamentarny, zdają się wyrażać niezbędność jej istnienia. Podkreśla się, że "dyscyplina głosowania jest jednym z najważniejszych elementów współczesnego systemu parlamentarnego, jest niezbędna, aby mogły funkcjonować określone reguły gry, zwłaszcza zaś aby rząd, ustanowiony na podstawie pewnej większości, nie został niespodziewanie pozbawiony możliwości działania" Dyscyplina służy więc, zagwarantowaniu parlamentowi właściwego sposobu działania, a niekiedy w ogóle bytu izby w danym składzie osobowym. Konstytucja, bowiem, przyjmując instytucje parlamentaryzmu zracjonalizowanego, przewiduje niekiedy sankcje za brak możliwości stworzenia pozytywnej większości (uchwalenie budżetu czy wyłonienie rządu).
Dyscyplina głosowania może być też interpretowana jako "sposób na dochowanie wierności temu, co kandydat w kampanii wyborczej, jako swój pogląd, wyborcom przedstawił i z czego honorowo się potem powinien wywiązywać" Współczesne realia powodują (co było już wielokrotnie przywoływane), że wyborcy nie głosują na konkretnych kandydatów, lecz na partie polityczne. Dokonując wyboru danej partii, wyborca wie, na jaki program głosuje, jeśli dana partia zdobędzie większość. Tym samym poseł powinien realizować ten program, w szczególności poprzez odpowiednie głosowanie.
Argumenty za dyscypliną klubową są, więc silne. Z jednej strony wskazuje się na wymagania mechanizmu parlamentarnego, który dzięki niej utrzymuje stabilność, z drugiej - na lojalność wobec wyborców. Jednak pilnowana za pośrednictwem dyscypliny stałość poglądów politycznych nie jest zinstytucjonalizowana i jak powiedział włoski polityk Umberto Terracini "żadna partia nie grozi rewolwerem deputowanemu tak, aby nie mógł głosować zgodnie ze swoim sumieniem"






Rozdział IV Inne formy organizacji posłów

1. Zespoły (grupy) poselskie
Konstytucyjna zasada wolności zrzeszania się, ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora oraz Regulamin Sejmu dają posłom możliwość tworzenia innych organizacji niż kluby i koła. Art. 8 ust. 6 mówi, że "Posłowie mogą tworzyć w Sejmie zespoły zorganizowane na innych zasadach [zasadzie politycznej] niż określone w ust. 1." Zrzeszenia te nie mogą być, zatem organizowane w oparciu o zasadę polityczną. Przepisy wewnętrzne takich zrzeszeń nie mogą zabraniać wstępu w ich szeregi posłom z różnych frakcji parlamentarnych. Zrzeszenia te są strukturami ponadklubowymi, członkostwo jest dobrowolne. Regulamin Sejmu nakazuje także przekazywanie Marszałkowi Sejmu przez władze zespołu składów osobowych i regulaminów (statutów) wewnętrznych (art. 8 ust. 7) Marszałek nie ma jednak żadnej możliwości kontroli regulaminów, podawane są one tylko do wiadomości.
Żadne przepisy nie określają minimalnej liczby członków, jaka jest wymagana, do utworzenia zespołu, należy jednak domniemywać (w myśl wspomnianej już zasady tres facit colegium), że zespół może utworzyć, co najmniej 3 parlamentarzystów. I tylko parlamentarzyści mogą wchodzić w skład takiego zrzeszenia. Nie stoi to jednak na przeszkodzie, by na posiedzeniach zespołu brali udział zaproszeni goście, lub by przy zespole działali eksperci (Przy zespole działa Społeczna Grupa Ekspertów )
Przepisy nie zabraniają także przynależności posła do więcej niż jednego zespołu, można należeć nawet do wszystkich. Można mieć jednak wątpliwości, co do efektywności pracy posła członka klubu i kilku zespołów na raz. Zespół nie ma żadnych uprawnień w Sejmie, ani względem swoich członków (regulaminy zespołów nie przewidują stosowania dyscypliny czy to głosowania czy obecności). Nie może także utworzyć biura zespołu, celem zabezpieczenia techniczno-organizacyjnego swej działalności. Obsługę taką zapewnia Kancelaria Sejmu lub przez odpowiednią Komisję Sejmową.
W zależności od liczby członków zespoły mają bardziej lub mniej rozbudowaną strukturę wewnętrzną. W każdym jednak jest Przewodniczący i Prezydium. W ramach zespołów tworzone są także wyspecjalizowane zespoły problemowe (sekcje branżowe), wypracowujące stanowisko zespołu w wąsko nakreślonych sprawach.
Zespoły tworzone są w oparciu o różne kryteria od zasady terytorialnej po kryterium problemowe np. Zespół Parlamentarny ds. Restrukturyzacji Energetyki. Właśnie takie zrzeszenia są w Sejmie najbardziej pożądane. To w zespołach partie polityczne osiągają często kompromis, dzięki zasiadaniu w nich przedstawicieli wszystkich klubów i kół. W Sejmie IV kadencji największym zespołem jest Parlamentarna Grupa Kobiet licząca 75 członkiń. Powstała ona już w tzw. Sejmie kontraktowym w 1991 r. (pod nazwą Koło Parlamentarne Kobiet) i działa nieprzerwanie.
Cechą charakterystyczną ostatnich kadencji jest tworzenie na terenie Sejmu grup parlamentarnych. Taka forma stowarzyszeń posłów wykorzystywana jest przede wszystkim do współpracy międzynarodowej w ramach Unii Międzyparlamentarnej.
Tabela nr 7 Grupy bilateralne Sejmu IV kadencji
Lp. Nazwa grupy Data powstania Liczba członków
1. Polsko-afrykańska grupa parlamentarna 17.04.2002 14
2. Polsko-alpejska grupa parlamentarna 17.04.2002 19
3. Grupa Parlamentarna Ameryka Środkowa i Południowa 18.04.2002 38
4. Polsko-Wschodnioarabska Grupa Parlamentarna 04.04.2002 19
5. Grupa Parlamentarna Polska – Australia i Oceania 17.04.2002 26
6. Grupa Parlamentarna Polska – Azja Środkowa-Południowa 17.04.2002 12
7. Grupa Parlamentarna Polska – Azja Środkowo-Zachodnia 04.04.2002 12
8. Grupa Parlamentarna Polska – Azja Południowo-Wschodnia 20.03.2002 25
9. Grupa Parlamentarna Polska – Azja Środkowa 18.04.2002 11
10. Grupa Parlamentarna Polsko-Bałkańska 17.04.2002 26
11. Grupa Parlamentarna Polsko-Bałtycka 13.03.2002 31
12. Grupa Parlamentarna Polska – Państwa Beneluxu 18.04.2002 20
13. Grupa Parlamentarna Polsko-Białoruska 17.04.2002 16
14. Grupa Parlamentarna Polsko-Brytyjska 20.03.2002 28
15. Grupa Parlamentarna Polsko-Chińska 20.03.2002 43
16. Grupa Parlamentarna Polsko-Czeska 04.04.2002 17
17. Grupa Parlamentarna Polsko-Francuska 14.03.2002 16
18. Grupa Parlamentarna Polsko-Iberyjska 20.03.2002 19
19. Grupa Parlamentarna Polsko-Irlandzka 20.03.2002 15
20. Grupa Parlamentarna Polsko-Izraelska 17.04.2002 15
21. Grupa Parlamentarna Polsko-Japońska 18.04.2002 14
22. Grupa Parlamentarna Polsko-Koreańska 13.03.2002 22
23. Grupa Parlamentarna Polsko-Niemiecka 27.02.2002 49
24. Grupa Parlamentarna Polsko-Nordycka 20.03.2002 36
25. Grupa Parlamentarna Polsko-Północnoamerykańska 17.04.2002 46
26. Grupa Parlamentarna Polsko-Rosyjska 27.02.2002 63
27. Grupa Parlamentarna Polsko-Rumuńska 21.03.2002 14
28. Grupa Parlamentarna Polsko-Mołdawska 21.03.2002 14
29. Grupa Parlamentarna Polsko-Słowacka 27.02.2002 29
30. Grupa Parlamentarna Polsko-Śródziemnomorska 18.04.2002 26
31. Zespół Parlamentarny Polsko-Tajwański 18.04.2002 25
32. Grupa Parlamentarna Polsko-Turecka 14.03.2002 15
33. Grupa Parlamentarna Polsko- Ukraińska 14.03.2002 41
34. Grupa Parlamentarna Polsko-Węgierska 17.04.2002 15
35. Grupa Parlamentarna Polsko-Włoska 13.03.2002 25
36. Grupa Parlamentarna Polsko-Zachodnioarabska 18.04.2002 18
37. Grupa Parlamentarna Zakaukaska 18.04.2002 12
Źródło: www.kronika.sejm.gov.pl
Grupy bilateralne mają za cel przede wszystkim rozwój współpracy gospodarczej między Polską a innymi państwami. Nie można jednak nie zauważyć, że dużym powodzeniem cieszą się państwa (regiony) o znikomym znaczeniu gospodarczym dla Polski, położone w egzotycznych miejscach globu. Co zapewne wiąże się z możliwością odbycia na koszt Kancelarii Sejmu atrakcyjnej podróży.

2. Posłowie niezrzeszeni
Wolność zrzeszania gwarantuje również prawo do pozostawania poza wszelkimi strukturami organizacyjnymi w Sejmie. Pozostania niezależnym.
Posłem niezależnym, jest poseł, który nie należy do żadnego klubu ani koła poselskiego. Czyli poseł, który należy tylko do zespołu (grupy) poselskiego nadal pozostaje niezależny. Status posła niezależnego niezwykle rzadko przyjmuje się z własnej woli. Zasadniczo na początku kadencji Sejmu posłów pozostających poza klubami (kołami) jest stosunkowo niewielu (5 - Sejm IV kadencji), jednak wraz z biegiem kadencji ich liczba systematycznie rośnie. Na ten stan rzeczy mają wpływ głównie czynniki polityczne. Przede wszystkim należy tu wskazać konflikty w ramach klubów i kół i ogólne przetasowania na scenie politycznej w wyniku rozpadu starych i powstawania nowych partii politycznych. Co ma związek z ogólnym rozchwianiem, brakiem skrystalizowania polskiej sceny politycznej. Innym powodem jest nieprzestrzeganie przez posła dyscypliny klubowej, skutkujące wyrzuceniem z klubu.
Poseł niezrzeszony (dziki według terminologii międzywojennej) traci uprawnienia przysługujące zorganizowanym grupom posłów, m.in. na ustalanie porządku obrad. Jest zepchnięty poza margines życia politycznego Sejmu. Duży odsetek posłów niezrzeszonych w Sejmie utrudnia sprawne funkcjonowanie izby. Pod koniec III kadencji Sejmu aż 43 posłów, czyli niemal 10% składu izby nie należało do żadnego klubu (koła). Obecnie posłów niezrzeszonych jest 38 co stanowi 8,26% składu Sejmu. Największe trudności wiążą się z obsługą kancelaryjną takich posłów, czynności, które winno wykonywać biuro klubu spadają na Kancelarię Sejmu. Musi ona m.in. zapewnić posłowi pomieszczenie do pracy oraz obsługę organizacyjną
Stan ten nie służy również stabilizacji życia politycznego ani możliwości przewidywania zachowań posłów, choćby w ramach głosowań w Sejmie. Często ten "polityczny plankton" jest języczkiem u wagi, przedmiotem targów o głosy ze strony rządowej i opozycji, szczególnie w wypadku względnej równowagi głosów między nimi, (czyli sytuacja, z jaką mamy do czynienia obecnie). Naturalnie najczęściej wspierają oni stronę rządzącą, w ten sposób broniąc się przed przyspieszonymi wyborami i nieuchronną utratą mandatu. Dlatego nazywani są również "partią dietetyczną".






Bibliografia
1.A. Bałaban "Pozycja ustrojowa i funkcje Sejmu RP" Wydawnictwo Sejmowe Warszawa 2002
2. red. J. Bardach "Dzieje Sejmu polskiego" Wydawnictwo Sejmowe Warszawa 1993
3. S. Bożyk "Rzeczypospolita Polska, [w:] Opozycja parlamentarna", pod red. E. Zwierzchowskiego, Warszawa 2000
4. red. A. Burda "Sejm Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej" Wrocław - Warszawa - Kraków - Gdańsk 1975
5. M. Chmaj "Sejm Rzeczypospolitej Polskiej w latach 1991 - 1997 (I i II kadencja). Studium prawnoustrojowe" Warszawa 1999
6. M. Chmaj "Wewnętrzna organizacja Sejmu" Przegląd Sejmowy 1999 nr 1
7. J. Ciemniewski "Sejm Ustawodawczy RP 1947 - 1952" Wrocław 1977
8. Z. Czeszejko-Sochacki "Polskie prawo parlamentarne"
Wydawnictwo Prywatnej Wyższej Szkoły Businessu i Administracji" Warszawa 1995
9. L. Garlicki "Polskie prawo konstytucyjne - zarys wykładu" wydanie 6 Liber Warszawa 2002
10. J. Góral "Regulamin Sejmu a praktyka" Przegląd Sejmowy 2000 nr 2
11. K. Grajewski "Status prawny posła i senatora" Wydawnictwo Sejmowe Warszawa 2002
12. S. Grodziski "Wykład na Uroczystym Zgromadzeniu posłów i senatorów dla uczczenia pięćsetlecia Sejmu Polskiego" Przegląd Sejmowy 1993 nr 2
13. J. Gutowski "Sejm Polski" Wydawnictwo Sejmowe Warszawa 1996
14. red. A. Gwiżdż "Założenia ustrojowe, struktura i funkcje parlamentu" Wydawnictwo Sejmowe Warszawa 1997
15. E. Karpowicz "Reprezentowanie przez posła interesów społecznych"
Przegląd Sejmowy 2002 nr 2
16. W. Komarnicki "Polskie prawo polityczne. Geneza i system" Warszawa 1922
17. W. Kręcisz "Etyka parlamentarna w polskim parlamencie - wybrane zagadnienia"
Przegląd Sejmowy 2000 nr 2
18. M. Kruk "Koncepcja mandatu przedstawicielskiego w konstytucyjnej doktrynie i praktyce" Przegląd Sejmowy 1993 nr 4
19. M. Kudej "Parlamentaryzm socjalistyczny w PRL" Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego Katowice 1989
20. M. Kudej "Studia z zakresu prawa parlamentarnego PRL" Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego Katowice 1989
21. J. Pietrzak "Sejm RP - tradycja i współczesność (kompetencje, procedury, zwyczaje) wyd.2 Wydawnictwo Sejmowe Warszawa 2000
22. J. Repel "Regulamin Sejmu PRL" Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego Wrocław 1978
23. S. Rozmaryn "Polskie prawo państwowe" KiW Warszawa 1951
24. A. Rosner M. Wąsowicz "Sejm Polski 1493-1993" Wydawnictwo Sejmowe Warszawa 1995
25. A. Rost, H. Suchocka "Status prawny posła na Sejm PRL (w świetle nowych regulacji prawnych)" Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny 1986, nr 3
26. A. Szmyt "Praktyka wpłacania na konto klubów poselskich i korzystania przez kluby poselskie ze środków finansowych przeznaczonych dla poszczególnych posłów na prowadzenie biur poselskich jest niezgodna z obowiązującym prawem" Ekspertyzy i Opinie Prawne. Biuletyn 1994, nr 1
27. M. Zubik "Organizacja wewnętrzna Sejmu RP" Wydawnictwo Sejmowe Warszawa 2003