Charakterystyka organów administracji rządowej

Pisząc o charakterystyce organów administracji rządowej (centralnej) trzeba wyjść od tego co to pojęcie tak właściwie oznacza. Administracja centralna to cały złożony układ organizacyjno - funkcjonalny, który tworzą ograny, urzędy i inne podmioty o różnym statusie prawnym (np. agencje rządowe, fundusze celowe), powołana do realizowania zadań administracji publicznej w ramach ich właściwości obejmującej skalę całego państwa. Formę prawną temu "układowi" nadała przede wszystkim Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., a także ustawy zwykłe oraz akty wykonawcze do ustaw. W myśl konstytucji "ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. Władzę ustawodawczą sprawuje Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały"

Pierwszym z elementów administracji centralnej jest Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej. Jego pozycja prawna w stosunku do pozostałych organów jest swoista i z całą pewnością różna. Konstytucja określa Prezydenta "najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej" . Konsekwencją tego jest powierzenie jemu funkcji strażnika konstytucji (art.126 ust.2 K). W związku z wieloma aspektami nie można traktować Prezydenta RP w kategoriach organu, jednakże należy podkreślić, iż posiada on kompetencje, które wykraczają poza sferę władzy wykonawczej i przenikają do sfer pozostałych władz państwowych. Uprawnienia te zawarte w artykułach Konstytucji można ująć w pewne podstawowe funkcje:

1. Funkcja reprezentanta państwa w stosunkach zewnętrznych:
- ratyfikuje i wypowiada umowy międzynarodowe, o czym zawiadamia Sejm i Senat
- mianuje i odwołuje pełnomocnych przedstawicieli Rzeczypospolitej Polskiej w innych państwach i przy organizacja międzynarodowych
- przyjmuje listy uwierzytelniające i odwołujące akredytowanych przy nim przedstawicieli dyplomatycznych innych państw i organizacji międzynarodowych

2. Funkcja ochrony zewnętrznego bezpieczeństwa państwa:
- jest najwyższym zwierzchnikiem Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej
- w czasie pokoju Prezydent sprawuje zwierzchnictwo za pośrednictwem Ministra Obrony Narodowej
- mianuje Szefa Sztabu Generalnego i dowódców rodzajów Siła zbrojnych na czas określony
- na czas wojny mianuje Naczelnego Dowódcę Sił zbrojnych (ma wniosek Prezesa Rady Ministrów)
- nadaje określone w ustawie stopnie wojskowe (na wniosek Ministra Obrony Narodowej)

3. Funkcja ochrony wewnętrznego bezpieczeństwa państwa - wprowadzanie stanu wojennego i stanu wyjątkowego (ustawa z 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym, Dz.U. nr 113, poz. 985)

W realizowaniu funkcji zewnętrznego i wewnętrznego bezpieczeństwa państwa organem doradczym Prezydenta RP jest Rada Bezpieczeństwa Narodowego (art.135 K), a aparatem pomocniczym Biuro bezpieczeństwa Narodowego.

4. Funkcja pełnienia władzy wykonawczej wraz z Radą Ministrów (rządem):
- kompetencje dotyczące powoływania rządu
- dokonywanie zmian na stanowiskach ministrów (na wniosek Prezesa Rady Ministrów)
- w sprawach szczególnej wagi Prezydent może zwołać Radę Gabinetową - tworzy ją Rada Ministrów pod przewodnictwem Prezydenta (art.141 ust 1 K)

5. Funkcja prawodawcza:
- Prezydent posiada inicjatywę ustawodawczą
- wydaje rozporządzenia i zarządzenia na zasadach określonych w art.92 i art.93 (art.142 ust.1 K)
- w określonych okolicznościach może wydawać rozrządzenia z mocą ustaw (art.234 K)
- w zakresie realizacji pozostałych swoich kompetencji Prezydent wydaje postanowienia (art.142 ust.2 K)

6. Funkcja związana z obsadzaniem stanowisk w państwie
- powołuje i odwołuje Prezesa i wiceprezesów Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołuje sędziów Sądu Najwyższego oraz sędziów (na wniosek Krajowej Rady Sądowniczej)
- powołuje część składu (trzy osoby) Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji
- powołuje Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego i prezesów SN
- wnioskuje o powołanie lub odwołanie Prezesa Narodowego Banku Polskiego
- powołuje Prezesa i wiceprezesów Trybunału Konstytucyjnego
- powołuje członków Rady Polityki Pieniężnej
- powołuje i odwołuje członków Rady Bezpieczeństwa Narodowego oraz Szefa Kancelarii Prezydenta RP

7. Funkcja o charakterze typowo administracyjnym:
- nadaje ordery i odznaczenia (art. 138 K)
- stosuje prawo łaski (art. 139 K)
- nadaje obywatelstwo polskie i wyraża zgodę na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego (art. 137 K)
- nadaje tytuły naukowe profesora

"Organem pomocniczym Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jest Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej. Prezydent Rzeczypospolitej nadaje statut kancelarii" . Prezydent za popełnione przestępstwa bądź za naruszenie Konstytucji lub ustaw może być pociągnięty do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Postawienie go w stan oskarżenia może nastąpić uchwałą Zgromadzenia Narodowego podjętą większością, co najmniej 2/3 głosów ustawowej liczby członków Zgromadzenia Narodowego na wniosek, co najmniej 140 członków tegoż zgromadzenia (art. 145 ust 1 i 2 K).

Drugim elementem administracji centralnej jest Rada Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej, która obok Prezydenta RP należy do władzy wykonawczej. Zgodnie z konstytucją składa się ona z Prezesa Rady Ministrów i ministrów (art. 147 ust.1 K). Jednakże w składzie tej Rady mogą się znaleźć wiceprezesi i przewodniczący określonych w ustawach komitetów (art. 147 ust. 2 i 4 K). Zakres kompetencji Rady Ministrów jest bardzo szeroki, w związku z tym to na niej spoczywa ciężar wykonywania i nadawania kierunków władzy wykonawczej, co Konstytucja określa następująco: "Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej. Do rady Ministrów należą sprawy polityki państwa nie zastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego." . Rada Ministrów staje się, więc głównym podmiotem rządzenia w sensie politycznym, dlatego też staje się naczelnym organem, który zgodnie z Konstytucją "kieruje administracją rządową" . W związku ze swoją znaczącą rolą oprócz wymienionych już tu funkcji "Rada Ministrów w szczególności:
1) zapewnia wykonanie ustaw,
2) wydaje rozporządzenia,
3) koordynuje i kontroluje pracę organów administracji rządowej,
4) chroni interes Skarbu Państwa,
5) uchwala projekt budżetu państwa,
6) kieruje wykonaniem budżetu państwa oraz uchwala zamkniecie rachunków państwowych i sprawozdanie z wykonania budżetu,
7) zapewnia bezpieczeństwo wewnętrzne państwa oraz porządek publiczny,
8) zapewnia bezpieczeństwo zewnętrzne państwa,
9) sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi,
10) zawiera umowy międzynarodowe wymagające ratyfikacji oraz zatwierdza i wypowiada inne umowy międzynarodowe,
11) sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie obronności kraju oraz określa corocznie liczbę obywateli powoływanych do czynnej służby wojskowej
12) określa organizację i tryb swojej pracy"
Wymienione wyżej zadania Rady Ministrów są określone w sposób generalny, natomiast ich rozwinięcie i sprecyzowanie znajduje się w ustawach zwykłych. Organ ten w sposób bezpośredni bierze udział w tworzeniu przepisów prawa na drodze wydawania stosowych aktów normatywnych. W celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień Rada wydaje rozporządzenia. Oprócz tego może ona podejmować uchwały o charakterze wewnętrznym, obowiązującym jedynie jednostki podległe organizacyjnie.

Przy omawianiu Rady Ministrów i jej kompetencji należy bliżej przyjrzeć się Prezesowi Rady Ministrów, który zajmuje kluczowe miejsce w strukturze i mechanizmie działania rządu, a co za tym idzie administracji centralnej. Z jednej strony jest on przewodniczącym Rady Ministrów, natomiast z drugiej samodzielnym organem administracji państwowej. Dzięki takiej pozycji, posiada on szereg kompetencji, o których mówi Konstytucja: "Prezes Rady Ministrów:
1) reprezentuje Radę Ministrów,
2) kieruje pracami Rady Ministrów,
3) wydaje rozporządzenia,
4) zapewnia wykonywanie polityki Rady Ministrów i określa osoby jej wykonywania,
5) koordynuje i kontroluje pracę członków Rady Ministrów,
6) sprawuje nadzór nad samorządem terytorialnym w granicach i formach określonych w Konstytucji i ustawach,
7) jest zwierzchnikiem służbowym pracowników administracji rządowej."
Cały kompleks zadań i kompetencji, w jakie wyposażony jest Prezes Rady Ministrów, dzięki Konstytucji oraz Ustawie z 4 września 1997 r. o działaniach administracji rządowej (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. nr 159, poz.1548), daje mu bardzo silną pozycję i wiodąca rolę zarówno w mechanizmie funkcjonowania rządu, jak i w całym systemie administracji państwowej.

Po przybliżeniu stanowiska Premiera warto byłoby zatrzymać się na chwile przy stanowiskach Ministrów. Ich pozycję prawną kształtuje nie tylko Konstytucja, ale i ustawa o Radzie Ministrów oraz ustawa o działach administracji rządowej. W myśl Konstytucji "Ministrowie kierują określonymi działami administracji rządowej lub wypełniają zadania wyznaczone im przez Prezesa Rady Ministrów. Zakres działania ministra kierującego działem administracji rządowej określa ustawa" . Zgodnie z Konstytucją Ministrów można podzielić na dwie grupy. Pierwszą z nich stanowią ministrowie resortowi - kierujący wyodrębnionymi działami administracji. Natomiast drugą grupę stanowią ministrowie "z powierzenia" Premiera ("ministrowie bez teki"). Kompetencje i zadania poszczególnych ministrów ustalone są w poszczególnych ustawach. Wykonując swoje zadania i obowiązki minister:
- współdziała z członkami Rady Ministrów
- nadzoruje działalność terenowych organów administracji rządowej
- współdziała z samorządem terytorialnym, organizacjami społecznymi i przedstawicielami środowisk zawodowych i twórczych
- występuje do Prezesa Rady Ministrów o powołanie zespołów międzyresortowych do wykonywania zadań wykraczających poza zakres jego działania
- po zawiadomieniu Prezesa Rady Ministrów powołuje rady i zespoły jako organy pomocnicze w sprawach należących do zakresu jego działania (art. 7 ust. 4 ustawy o Radzie Ministrów)
Regulacje ustawowe dotyczące pozycji ministrów jako członków Rady Ministrów odnoszą się generalnie, zarówno do pierwszej jaki i drugiej ich grupy. Jednakże w przypadku ministrów kierujących działami administracji ich zadania i obowiązki, z tego tytułu, są znacznie szersze. Zgodnie z ustawą o Radzie Ministrów minister kieruje, nadzoruje i kontroluje działalność podporządkowanych organów, urzędów i jednostek organizacyjnych oraz w tym zakresie m.in.:
- tworzy i likwiduje jednostki organizacyjne, chyba, że przepisy odrębne stanowią inaczej
- powołuje i odwołuje kierowników jednostek organizacyjnych, chyba, że przepisy odrębne stanowią inaczej
- organizuje kontrolę sprawności działania, efektywności gospodarowania oraz przestrzegania prawa przez jednostki administracyjne (art. 34 ust.1)
Trzeba tez zauważyć, że "minister z teką" posiada również kompetencje prawodawcze. To znaczy, że w celu wykonywania ustaw i na podstawie udzielonych upoważnień wydaje on rozporządzenia. Może on również wydawać zarządzenia, mające charakter wewnętrzny i obowiązujące tylko jednostki podległe.

Trzecia z kolei grupą tworzącą organy administracji rządowej są komitety o swoistej pozycji prawnej w systemie administracji centralnej. Należą do nich Komitet Badań Naukowych oraz Komitet Integracji Europejskiej.

Komitet Badań Naukowych został utworzony ustawą z 12 stycznia 1991 r.(tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 33, poz. 389 z późn. zm.)."Komitet jest naczelnym organem administracji rządowej do spraw polityki naukowej i naukowo - technicznej państwa" . Przewodniczący Komitetu spełnia rolę ministra właściwego do spraw nauk. Członkowie Komitetu wybierani są spośród osób posiadających tytuł naukowy lub stopień naukowy doktora habilitowanego. "Do zadań Komitetu należy w szczególności:
1) opracowywanie projektów założeń polityki naukowej i naukowo-technicznej państwa, w tym propozycji udziału nakładów budżetowych na naukę w produkcie krajowym brutto,
2) określanie kierunków badań naukowych i prac rozwojowych szczególnie ważnych dla postępu cywilizacyjnego, nauki, techniki, gospodarki narodowej, zdrowia społeczeństwa, kultury oraz obronności i bezpieczeństwa państwa, z uwzględnieniem zasady zrównoważonego rozwoju,
3) opracowywanie projektów założeń polityki innowacyjnej państwa, wspólnie z ministrem właściwym do spraw gospodarki oraz z innymi ministrami właściwymi w tej sprawie,
4) opracowywanie wniosków dotyczących zawierania i kontynuacji umów międzyrządowych w zakresie dwustronnej i wielostronnej współpracy naukowej i naukowo-technicznej,
5) dokonywanie - na podstawie wniosków właściwych zespołów Komitetu - podziału środków finansowych pomiędzy jednostki naukowe,
6) ocenianie realizacji badań naukowych i prac rozwojowych oraz ich wyników, działalności wspomagającej badania i innych zadań finansowanych lub dofinansowywanych przez Komitet,
7) rozpatrywanie odwołań od uchwał zespołów Komitetu dotyczących przyznawania środków finansowych,
8) tworzenie zespołów opiniodawczo-doradczych,
9) inicjowanie i opiniowanie projektów aktów normatywnych, a także rozwiązań ekonomiczno-finansowych dotyczących nauki, rozwoju techniki i działalności innowacyjnej,
10) przedstawianie Przewodniczącemu Komitetu stanowiska lub opinii w sprawach należących do jego zakresu działania, z inicjatywy własnej lub na wniosek Przewodniczącego Komitetu."
Aparatem pomocniczym Komitetu jest Urząd Komitetu podległy Przewodniczącemu.

Drugim Tego typu organem jest Komitet Integracji Europejskiej utworzony na mocy ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Komitecie Integracji Europejskiej (Dz.U. nr 106, poz.494 z późn. zm.). "Komitet Integracji Europejskiej, (...)jest naczelnym organem administracji rządowej do spraw programowania i koordynowania polityki w sprawach związanych z integracją Polski z Unią Europejską oraz programowania i koordynowania działań dostosowawczych Polski do standardów europejskich, jak również koordynowania działań administracji państwowej w zakresie otrzymywanej pomocy zagranicznej." . W skład tegoż Komitetu wchodzą: przewodniczący, sekretarz oraz członkowie. Członkami Komitetu są ministrowie: właściwi do spraw zagranicznych, spraw wewnętrznych, administracji, gospodarki, finansów, środowiska, pracy i zabezpieczenia społecznego, rolnictwa oraz sprawiedliwości. "Do zadań Komitetu należy w szczególności:
1) koordynowanie procesów adaptacyjnych i integracyjnych Polski z Unią Europejską oraz inicjowanie, organizowanie i koordynowanie działań kształtujących te procesy, zwłaszcza w sferze gospodarczej i społecznej,
2) inicjowanie i koordynowanie prac dostosowawczych w zakresie instytucji prawnych oraz opiniowanie projektów aktów prawnych co do ich zgodności z prawem Unii Europejskiej,
3) współpraca z Komisją Europejską w zakresie realizacji indywidualnego programu wymagań integracyjnych,
4) ocena przebiegu procesów dostosowawczych,
5) koordynowanie przedsięwzięć związanych z pozyskiwaniem i wykorzystywaniem środków pochodzących z pomocy zagranicznej,
6) podejmowanie działań mających na celu przygotowanie informacyjne, koncepcyjne i kadrowe dla procesów integracyjnych,
7) współdziałanie z organizacjami samorządowymi, zmierzające do udziału tych organizacji w różnych strukturach instytucjonalnych Unii Europejskiej,
8) wykonywanie zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, stosownie do kompetencji określonych w odrębnych przepisach,
9) wykonywanie innych zadań powierzonych przez Prezesa Rady Ministrów lub wynikających z odrębnych przepisów." .
Aparatem służącym Komitetowi w wykonywaniu jago zadań i kompetencji jest Urząd Komitetu, którym kieruje przewodniczący Komitetu.

Poza wymienionymi komitetami na szczeblu centralnym występują jeszcze inne organy w postaci komisji, komitetów i rad, które zajmują szczególną pozycję prawną. Przykład stanowi tu Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, której podstawy prawne znajdują się w Konstytucji, natomiast szczegółowiej opisuje je ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 101, poz. 1114 z późn. zm.). Zgodnie z Konstytucją "Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji stoi na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji." . "Do zadań Krajowej Rady należy w szczególności:
1) projektowanie w porozumieniu z Prezesem Rady Ministrów kierunków polityki państwa w dziedzinie radiofonii i telewizji,
2) określanie, w granicach upoważnień ustawowych, warunków prowadzenia działalności przez nadawców,
3) podejmowanie, w zakresie przewidzianym ustawą, rozstrzygnięć w sprawach koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów,
3a) uznawanie za nadawcę społecznego lub odbieranie tego przymiotu, na warunkach określonych ustawą,
4) sprawowanie w granicach określonych ustawą kontroli działalności nadawców,
5) organizowanie badań treści i odbioru programów radiowych i telewizyjnych,
[6) określanie opłat abonamentowych, opłat za udzielenie koncesji oraz wpis
do rejestru,] pkt 6 niezgodny z Konstytucją, traci moc z dn. 30.09.2005 r. - wyrok TK (Dz.U. z
2004 r. Nr 204, poz. 2092)
7) opiniowanie projektów aktów ustawowych oraz umów międzynarodowych dotyczących radiofonii i telewizji,
8) inicjowanie postępu naukowo-technicznego i kształcenia kadr w dziedzinie radiofonii i telewizji,
9) organizowanie i inicjowanie współpracy z zagranicą w dziedzinie radiofonii i telewizji,
10) współpraca z właściwymi organizacjami i instytucjami w zakresie ochrony praw autorskich, praw wykonawców, praw producentów oraz nadawców programów radiowych i telewizyjnych."
Z punktu widzenia usytuowania organizacyjnego KRRiT znajduje się poza systemem aparatu administracyjnego. Natomiast funkcjonalnie w szerokim zakresie włączona jest w działalność wykonawczą i administracyjną.

Oprócz wymienionych organów administracji rządowej występuje liczna grupa centralnych organów administracji państwowej zwanych urzędami centralnymi. Urzędy te można podzielić na dwie grupy. Pierwszą z nich stanowią Urzędy centralne podległe bezpośrednio Radzie Ministrów bądź Prezesowi Rady Ministrów. Drugą grupę natomiast stanowią Urzędy podległe właściwemu ministrowi (resortowe). Spośród urzędów podległych Radzie Ministrów i Prezesowi Rady Ministrów warto wymienić:
- Główny Urząd Statystyczny
- Urząd Antymonopolowy
- Komisję Papierów Wartościowych
- Główny Urząd Miar itd.
Zaś przykładami urzędów podległych ministrom są:
- Komendant Główny Policji
- Szef Ochrony Urzędu Państwa
- Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych itd.

Na zakończenie trzeba wspomnieć, iż wśród organów administracji rządowej występują nietypowe jednostki organizacyjne o zróżnicowanym statusie i formie prawnej, które zaangażowane są w wykonywanie funkcji administracji publicznej na szczeblu centralnym. Jednostki takie można spotkać pod nazwą agencji np. Państwowa Agencja Atomistyki bądź też instytucji o podobnych nazwach. Jednostki te posiadają status państwowy osób prawnych lub państwowych jednostek organizacyjnych, a nie organów administracji państwowej.