Status prawny urzędnika państwowego

W obecnie obowiązującym stanie prawnym wyróżniamy trzy grupy pracowników urzędów państwowych:
1) urzędnicy państwowi mianowani,
2) urzędnicy państwowi zatrudnieni na podstawie umowy o pracę,
3) pracownicy nie będący urzędnikami państwowymi.

W grupie urzędników nic mianowanych ustawodawca wyróżnił dwie szczególne podgrupy pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o praco na czas określony, a mianowicie:
1) doradców w Zespole doradców członków Rady Ministrów,
2) doradców lub pełniących funkcje doradcze innych osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, które są wybrane lub powołane na czas określony.
Okres zatrudnienia tych pracowników został wyznaczony przez czas pełnienia funkcji przez osobę zajmującą kierownicze stanowisko państwowe.
Status prawny urzędnika państwowego mianowanego i zatrudnionego na podstawie umowy o pracę (na czas określony i nie określony) różni się.

W odniesieniu do grupy urzędników państwowych mianowanych możemy mówić o charakterystycznych dla służby cywilnej konstrukcjach prawnych, wyznaczających status prawny tych urzędników. Należą do nich:
1) administracyjnoprawny tryb zawiązania stosunku pracy,
2) stałość stosunku służby,
3) dyspozycyjność urzędnika państwowego,
4) szczególna konstrukcja obowiązków urzędniczych,
5) zasady i tryb odpowiedzialności dyscyplinarnej,
6) regulacja niektórych praw urzędnika,
7) mieszany tryb rozstrzygania sporów ze stosunku pracy.
Status urzędnika nie mianowanego wyznacza przede wszystkim regulacja kodeksu pracy, ale również wprowadzone przez przepisy ustawy o pracownikach urzędów państwowych modyfikacje dotyczące zwłaszcza obowiązków urzędniczych oraz zmian stosunku pracy.
W ustawie wprowadzono jednakowe dla obu grup urzędników przesłanki materialne, warunkujące zatrudnienie w urzędzie. Pierwsza przesłanka, określona w art. 3, wskazuje w sposób pozytywny na wymogi, które musi spełnić osoba ubiegająca się o zatrudnienie w urzędzie.

Z artykułu ten mówi że urzędnikiem państwowym może być osoba, która:
1) jest obywatelem polskim,
2) ukończyła osiemnaście lat życia i ma pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzysta z pełni praw publicznych,
3) jest nieskazitelnego charakteru,
4) ma odpowiednie wykształcenie i odbyła aplikację administracyjną,
5) posiada stan zdrowia pozwalający na zatrudnienie na określonym stanowisku.
Druga przesłanka, o charakterze negatywnym, wyklucza możliwość zatrudnienia w tym samym urzędzie małżonków oraz osoby pozostające ze ą w stosunku pokrewieństwa do drugiego stopnia włącznie lub powinowactwa pierwszego stopnia, jeżeli powstałby między tymi osobami stosunek służbowej podległości.
Nawiązanie stosunku pracy urzędników mianowanych następuje na podstawie jednostronnego aktu administracyjnego, zwanego właśnie mianowaniem, dokonanego przez kierownika urzędu, za zgodą mianowanego. Akt ten powinien określać wszystkie istotne elementy stosunku pracy (tzn. stanowisko służbowe i miejsce pracy, składniki i wysokość wynagrodzenia datę nawiązania stosunku pracy), a podjęcie pracy przez urzędnika powinno być poprzedzone złożeniem pisemnego ślubowania. Inny wyraźny wymóg poprzedzający mianowanie to odbycie aplikacji administracyjnej, rozumianej przez ustawodawcę jako teoretyczne i praktyczne przygotowanie pracownika podejmującego pracę po raz pierwszy w urzędzie, do należytego wykonywania obowiązków urzędnika państwowego.
Konsekwencją administracyjnoprawnego trybu nawiązywania stosunku pracy z urzędnikiem mianowanym jest także administracyjnoprawna droga rozpatrywania sporów ze stosunku pracy. W sprawach wypowiedzenia lub rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem państwowym mianowanym, przeniesienia albo zlecenia mu wykonywania innej pracy, przeniesienia na niższe lub inne stanowisko bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, urzędnikowi przysługuje prawo wniesienia odwołania w terminie siedmiu dni do kierownika organu nadrzędnego nad urzędem, w którym jest zatrudniony. Od decyzji w tych sprawach może on złożyć skargę do NSA.
Stałość stosunku służby jest bodaj najbardziej charakterystyczną instytucją prawa urzędniczego, polegającą na tym, iż nie można wbrew woli urzędnika mianowanego rozwiązać z nim stosunku pracy poza ściśle określonymi w ustawie przesłankami. Stałość stosunku służby jest więc nie tyle przywilejem urzędnika, co jedną z gwarancji właściwego wykonywania zadań organów państwa.

W ustawie o pracownikach urzędów państwowych stosunek pracy z urzędnikiem mianowanym może być, niezależnie od jego woli, rozwiązany w jednym z trzech następujących trybów:
1) w drodze wypowiedzenia dokonanego przez kierownika urzędu,
2) bez wypowiedzenia z winy urzędnika,
3) bez wypowiedzenia.
Pierwszy z podanych trybów ma charakter fakultatywny, tzn. stosunek pracy z urzędnikiem mianowanym może być rozwiązany, jeśli zaistnieje jedna stepujących przesłanek ustawowych:
1) otrzymanie przez urzędnika ujemnej oceny kwalifikacyjnej, potwierdzonej ponowną ujemną oceną,
2) likwidacja urzędu lub jego reorganizacja, jeżeli nie jest możliwe przeniesienie urzędnika państwowego mianowanego na inne stanowisko w tym samym urzędzie;
3) niezawiniona utrata uprawnień wymaganych do wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku;
4) trwała utrata zdolności fizycznej lub psychicznej do pracy na zajmowanym stanowisku,
5) nabycie prawa do emerytury na podstawie przepisów dotyczących ogółu pracowników.
Drugi tryb rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem mianowanym ma charakter obligatoryjny. Stosunek pracy z urzędnikiem mianowanym ulega rozwiązaniu bez wypowiedzenia, z winy urzędnika, w razie:
1) prawomocnego skazania na karę pozbawienia praw publicznych albo prawa wykonywania zawodu;
2) prawomocnego ukarania karą dyscyplinarną wydalenia pracy w urzędzie;
3) zawinionej utraty uprawnień koniecznych do wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku.
Trzeci tryb rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem mianowanym, ma charakter mieszany, gdyż obejmuje obligatoryjną przesłankę rozwiązania stosunku pracy – utrata obywatelstwa polskiego, a także przesłanki fakultatywne – w razie jego nieobecności w pracy z powodu choroby trwającej dłużej niż rok.
Poza omówionymi wyżej przypadkami rozwiązanie stosunku pracy z urzędnikami mianowanymi może nastąpić w trybie wypowiedzenia dokonanego przez urzędnika (z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, a także porozumienia stron, czyli urzędnika i urzędu.
Kolejną cechą wyznaczającą status prawny urzędnika państwowego jest jego dyspozycyjność, oznaczająca możliwość zmiany stosunku pracy w zakresie rodzaju, miejsca i czasu wykonywanej przez urzędnika pracy. Stopień dyspozycyjności urzędnika mianowanego jest większy aniżeli urzędnika państwowego zatrudnionego na podstawie umowy o pracę. Najbardziej różnice te uwidoczniają się w możliwościach zmiany miejsca pracy. Urzędnika mianowanego można w uzasadnionych przypadkach przenieść na okres do sześciu miesięcy w ciągu dwóch lat do pracy w innym urzędzie, w tej samej lub innej miejscowości, przy zachowaniu wymogów dotyczących zgodności pracy z posiadanymi przez urzędnika kwalifikacjami i zagwarantowanym wynagrodzeniu stosownym do wykonywanej pracy, lecz nie niższym od dotychczasowego.
Każdemu urzędnikowi państwowemu, bez względu na podstawę nawiązania stosunku pracy, można zlecić na okres do trzech miesięcy w roku kalendarzowym wykonywanie innej pracy niż określona w akcie mianowania lub w umowie o pracę. Urzędnika państwowego można także przenieść na jego wniosek lub za jego zgodą do pracy w innym urzędzie, w tej samej lub innej miejscowości.
Ustawa o pracownikach urzędów państwowych zawiera także rozwiązania dotyczące czasu pracy urzędników. Przyjęto zasadę, iż czas pracy urzędników państwowych nie może przekraczać 8 godzin na dobę i średnio 40 godzin tygodniowo, w przyjętym okresie rozliczeniowym nie dłuższym 4 tygodnie. W wypadkach uzasadnionych rodzajem pracy i jej organizacją mogą być stosowane rozkłady czasu pracy, w których jest dopuszczalne przedłużenie czasu pracy do 12 godzin na dobę. W tych rozkładach pracy nie może jednak przekraczać średnio 40 godzin na tydzień, w przyjętym okresie rozliczeniowym nie dłuższym niż 12 tygodni.
Specyficzną formą oddania do dyspozycji kierownika urzędu urzędnika mianowanego jest zawieszenie go w pełnieniu obowiązków służbowych. Kierownik urzędu może zawiesić w pełnieniu obowiązków służbowych urzędnika mianowanego, jeżeli wszczęte zostało przeciwko niemu postępowanie dyscyplinarne, przy czym zawieszenie to nie może trwać dłużej niż trzy miesiące, a w okresie zawieszenia urzędnik mianowany zachowuje prawo do wynagrodzenia i innych świadczeń przysługujących na podstawie stosunku pracy.
Jedną z podstawowych racji ustawowego wyodrębnienia prawa urzędniczego jest treść obowiązków urzędników państwowych. W obecnie obowiązującym prawie również przywiązano dużą wagę do tej części regulacji prawnej, przy czym regulacja ta nie ma charakteru jednorodnego.
O obowiązkach tych mówi nam art. 17 w następujący sposób:
Urzędnik państwowy jest obowiązany chronić interesy państwa oraz prawa i słuszne interesy obywateli.
Urzędnik państwowy obowiązany jest w szczególności:
1) przestrzegać Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i innych przepisów prawa,
2) strzec autorytetu Rzeczypospolitej Polskiej oraz dążyć do pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,
3) racjonalnie gospodarować środkami publicznymi,
4) rzetelnie i bezstronnie, sprawnie i terminowo wykonywać powierzone zadania,
5) dochowywać tajemnicy państwowej i służbowej,
6) rozwijać własną wiedzę zawodową,
7) godnie zachowywać się w pracy oraz poza nią.
W normalnie funkcjonującym demokratycznym państwie prawa podstawowym obowiązkiem pozostaje sumienne wypełnianie poleceń służbowych przełożonych. Ustawodawca wprowadza jednak swoiste elementy samokontroli urzędnika poprzez rozbudowanie przesłanek zwolnienia się urzędnika państwowego z odpowiedzialności za wykonanie wadliwego polecenia – jeżeli mianowicie polecenie służbowe w przekonaniu urzędnika państwowego jest niezgodne z prawem, godzi w interes społeczny lub zawiera znamiona pomyłki, urzędnik ten powinien przedstawić swoje zastrzeżenia przełożonemu.
Urzędnika obowiązuje bezwzględny zakaz wykonywania poleceń, których wykonanie stanowiłoby przestępstwo lub groziłoby niepowetowanymi stratami.
W sferze szeroko rozumianych obowiązków znajdują się również zakazy dotyczące różnych form działalności urzędnika. Urzędnik państwowy nie może uczestniczyć w strajkach lub akcjach zakłócających normalne funkcjonowanie urzędu albo w działalności sprzecznej z obowiązkami urzędnika państwowego. Urzędnik państwowy nie może także wykonywać zajęć, które pozostawałyby w sprzeczności z jego obowiązkami albo mogłyby wywołać podejrzenie o stronniczość lub interesowność.
Do grupy swoistych obciążeń pracowniczych należy także obowiązki złożenia przez urzędnika państwowego oświadczenia o swoim stanie majątkowym przy nawiązaniu stosunku pracy oraz na żądanie kierownika urzędu.
Szczególną pozycję w określeniu sytuacji prawnej urzędników państwowych mianowanych zajmuje obowiązek poddawania się przez urzędników okresowym ocenom kwalifikacyjnym.
Funkcje oceny kwalifikacyjnej zostały określone następująco:
a) stwierdzenie przydatności urzędnika za zajmowanym stanowisku,
b) stworzenie podstawy doboru kandydatów na poszczególne stanowiska (zwłaszcza na wyższe stanowiska służbowe oraz kandydatów do awansów i wyróżnień),
c) wyeliminowanie urzędników, którzy nie nadają się na wyższe stanowiska lub z którymi stosunek pracy powinien zostać rozwiązany ze względu na ich nieprzydatność.
W razie rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem mianowanym z powodu likwidacji urzędu lub jego reorganizacji, w okresie między ustaniem zatrudnienia w likwidowanym lub reorganizowanym urzędzie a podjęciem pracy lub działalności gospodarczej, urzędowi mianowanemu przysługuje świadczenie pieniężne ze środków budżetu państwa, przez okres nie dłuższy niż sześć miesięcy, obliczane jako ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy.
Ustawa przyznaje także prawo urzędników państwowych zatrudnionych na podstawie mianowania i umowy o pracę do wcześniejszego przejścia na emeryturę, jeśli rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z powodu likwidacji urzędu lub jego reorganizacji, uniemożliwiającej dalsze zatrudnienie pracownika, a mężczyzna i kobieta ukończyli odpowiednio 60 i 55 lat oraz mają wymagany okres zatrudnienia.
Istotnym czynnikiem wpływającym na sytuację prawną urzędników państwowych jest ich odpowiedzialność prawna. Pojęcie to określa w sposób bardzo ogólny kilka reżimów prawnych, w których ustala się skutki prawne zachowań urzędników lub powstałych sytuacji. Możemy zatem mówić o odpowiedzialności karnej, cywilnej, porządkowej, dyscyplinarnej, regulowanej przepisami kodeksu pracy. Najbardziej charakterystyczna dla statusu prawnego urzędników mianowanych jest odpowiedzialność porządkowa i dyscyplinarna.
Odpowiedzialność dyscyplinarna obejmuje jedynie urzędników państwowych mianowanych. Procedura i zasady wymierzania kary oparte są na dawnych od dawna wykształconych w prawie urzędniczym zasadach, adekwatnych do szczególnego charakteru i funkcji tej odpowiedzialności. A oto one:
zasada zamkniętego katalogu kar – oznaczająca, iż jedynie karę wymienioną w ustawie można wymierzyć oraz że nie można łączyć kar,
Obecnie ustawa przewiduje pięć rodzajów kar dyscyplinarnych:
1) nagana
2) nagana z ostrzeżeniem,
3) nagana z pozbawieniem możliwości awansowania przez okres do dwóch lat do wyższej grupy wynagrodzenia lub na wyż stanowisko,
4) przeniesienie na niższe stanowisko,
5) wydalenie z w urzędzie;
- zasada niezależności odpowiedzialności dyscyplinarnej – wymierzenie kary za czyn zabroniony w innym postępowaniu nie stoi na przeszkodzie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego i wymierzenia kary,
- zasada przedawnienia oznacza niemożność wszczęcia postępowania dyscyplinarnego po upływie miesiąca od dnia uzyskania wiadomości o popełnieniu czynu uzasadniającego odpowiedzialność dyscyplinarną ani po upływie roku od dnia popełnienia takiego czynu;
- zasada prawa do sądu równych - członkami komisji dyscyplinarnych mogą być wyłącznie urzędnicy mianowani, zatrudnieni w urzędzie co najmniej pięć lat, dający rękojmię należytego pełnienia tej funkcji;
- zasada niezawisłości członków komisji – członkowie komisji dyscyplinarnej są w zakresie orzekania niezawiśli i podlegają tylko ustawom, w szczególności nie są związani poleceniami kierownika urzędu;
- zasada dwuinstancyjności – postępowanie dyscyplinarne zawsze jest dwuinstancyjne, nawet wówczas gdy dotyczy ono naruszenia obowiązku przez urzędnika mianowanego zatrudnionego w urzędzie naczelnego organu państwa (np. Kancelarii Prezydenta);
- zasada kontradyktoryjności – oznacza typ postępowania, w którym uczestniczą dwie strony – przeciwnicy procesowi: rzecznik dyscyplinarny obwiniający urzędnika mianowanego o naruszenie obowiązku pracownika urzędu państwowego i obwiniony urzędnik państwowy mianowany. Rozstrzygnięcia sporu dokonuje komisja dyscyplinarna, wydając orzeczenie;
- zasada wyłączenia kontroli sądowej orzeczeń dyscyplinarnych – Naczelny Sąd Administracyjny ani sąd powszechny nie jest właściwy do kontroli rozstrzygnięć komisji dyscyplinarnych.
Kara dyscyplinarna ulega zatarciu, tzn. uważa się ją za niebyłą i wzmiankę o niej wykreśla się z akt komisji dyscyplinarnej i urzędu, po upływie] dwóch lat od uprawomocnienia się orzeczenia, z wyjątkiem kary wydalenia z pracy w urzędzie, która może ulec zatarciu dopiero po upływie pięciu lat, i to wyłącznie na wniosek ukaranego. W odniesieniu do pozostałych kar można okres dwuletni skrócić na wniosek pracownika lub jego przełożonego, jeśli komisja dyscyplinarna uzna, że uzasadnione jest to osiągnięciami w pracy urzędnika i jego zachowaniem po uprawomocnieniu się orzeczenia.

Urzędnicy państwowi zatrudnieni na podstawie umowy o pracę odpowiadają w trybie odpowiedzialności porządkowej, określonej w kodeksie pracy. Charakterystyczne jest to, że w warunkach dopuszczalności drogi sądowej pracownikowi nie mianowanemu przysługuje prawo wniesienia pozwu w związku z ukaraniem go karą porządkową.
Odpowiedzialność karna i cywilna urzędników państwowych mianowanych i niemianowanych nie wykazuje odmienności w stosunku do powszechnych uregulowań w tej materii. Należy jednak zwrócić uwagę na ograniczenie zakresu obowiązku odszkodowawczego pracowników państwowych za wyrządzoną szkodę, ze względu na ograniczoną w kodeksie pracy odpowiedzialność regresową pracownika do najwyżej trzymiesięcznego wynagrodzenia.




Źródło:
- USTAWA z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych. (tekst pierwotny: Dz. U. 1982 r. Nr 31 poz. 214), (tekst jednolity: Dz. U. 2001 r. Nr 86 poz. 953),
- Jan Boć Prawo Administracyjne, Wrocław 1998,
- Z. Cieślak, J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska Prawo Administracyjne, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 2001.